关于行政事业单位预算管理的思考

夏志敏

（江西省鹰潭市贵溪市财政局，江西 鹰潭 335400）

一、行政事业单位预算管理概述

预算管理是一种综合预算管理，行政事业单位根据自身职能需要，按照统一格式将综合财务收支计划从编制审核到汇总上报，由财政部门审核后提交到地方人大批准，所有财政性资金实行统一管理，统筹安排。行政事业单位是国家对社会进行管理的重要机构，如何提升行政事业单位管理社会公共服务的能力尤为重要，加强预算管理对行政事业单位来说有着积极的意义，总体来讲有以下几个方面：

（一）有利于推动国家政策顺利实施

行政事业单位在《预算法》赋予的职能范围内对预算年度的收支预测，充分体现了党和国家的方针政策，与国民经济增长速度相一致，支出安排体现了勤俭节约，人员支出严格按照国家工资社会保障政策规定执行。为了应对今年严峻的经济形势，国家号召行政事业单位带头勒紧腰带过苦日子，缩减相关预算支出，更加突显预算管理的重要性。

（二）有利于提高财政资金使用效率

新的预算法实施后，政府增强了宏观调控能力，规范了政府采购行为，将行政事业单位对政府采购、购买服务等列入预算安排，对采购活动等作了相关的规定，督促行政事业单位用有限的资金办好事，取得经济效益和社会效益，最大限度提高资金的使用效率。

（三）有助于实现社会公共服务功能

加强预算管理是实施公共财政的内在要求，也是深化财税体制改革，建立现代财政制度的重要内容，最终达到优化财政资源配置，提升公共服务质量的目的。

二、行政事业单位预算管理目前存在的问题

（一）预算管理观念淡薄

全面预算管理要求全员参与、业务范围全覆盖、全程跟踪。目前，大多数行政事业单位预算都由本单位财务部门来实施，行政事业单位因其资金主要来自地方财政，在确保自身运转的前提下，财务部门日常工作中更多注重财务核算，而忽视财务管理，其他部门也只是注重业务不懂管理，对预算管理缺乏基本的了解，有些单位规模较小，没有配备专职的财务人员，也没有指定相对固定的人员进行预算管理工作，从而会聘用代理记账机构人员填报预算资料的现象，而这些人员往往对单位整体情况不甚了解，预算管理也就无从谈起。

（二）预算编制不尽合理

行政事业单位预算编制较粗糙，对全年收支缺乏充分的预测和详细的规划。具体表现在：相关政策规定范围标准的开支能做到精确预算，但对一些非刚性的项目往往会人为夸大或缩减；人员经费与公用经费支出没有明确区分，在人员经费中列入公用经费支出，或将公用经费支出列入人员经费；在对收入预算没有留余地，将没有可靠依据的收入项目列入预算，造成收不抵支，甚至出现赤字预算；对项目工程、采购支出等没有进行前期充分考察可行性论证就匆匆上马，导致后期预算执行过程中频繁调整。

（三）预算执行管理不力

部分行政事业单位没有严格执行预算批复，无法合理安排预算资金，甚至超预算支出。部分地方政府权力利害部门在前期预算编制不够合理，在执行预算过程中导致收支不平衡，产生资金缺口，至预算年底便以报告的形式申请拨付资金，自主随意性较大，预算管理流于形式。在政府采购方面，泄露信息，违反相关规定高价购买不相匹配的公共服务，或采购质次价高的货品。在工程项目方面，随意增加预算项目，或频繁调整预算项目，造成财政资金的滥用和浪费。在资产管理方面，国有资产出租出借担保处置未按照规定程序发行报批手续，信息该公开的未公开，存在暗箱操作，处理过程不够透明，收入部分未纳入单位预算，进行统一管理。行政事业单位由于缺乏行之有效的预算监督体系，加上内部管理较为松散，因此预算执行过程中，行政事业单位对财政资金的使用无法做到有效明确，导致了预算编制与预算执行相脱节，执行结果不够准确，执行效果较差。

（四）预算考核评价缺失

相比企业预算管理而言，地方行政事业单位缺少预算考核评价机制。许多行政事业单位普遍认为预算管理就是从计划编制到执行，没有事后监督，但没有考核评价的预算管理是不完整的。虽然许多地方政府在财政部门设立了专门的绩效管理部门，也出台了一些绩效考核管理办法，但由于多方面的原因很难开展起来，究其原因有以下几点：首先是地方政府各级部门单位管理层不够重视。由于预算绩效管理是近几年来新开展的一项新工作，没有进行全地区、全方位推广，也没有拿来就用的具体操作方法，主观上没有积极推动的动力。其次是人员配备薄弱。预算绩效管理工作综合性极强，涉及预算、采购、评估、工程建设等方方面面的业务，单靠财政一个部门的人员很难运作起来。再次是评价主体不对等。由于预算考核评价属于事后监督，财政资金的管理使用通常是集体决策和单位负责人，从资金申请执行到结算都是走过场。当前预算的外部监督主要以人大、审计部门为主，由下一级机关对上级机关的监督常常是无效的，形同虚设。无论是内部监督还是外部监督都无法起到真正的监督作用。

三、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）强化预算管理理念

行政事业单位要实行全面预算管理，首先，要从观念上改变，凡事预则立，不预则废。单位管理层要提高对预算工作重要性的认识，再推进到具体执行相关预算工作人员，从上至下，由财务部门到各业务部门，从编制预算到预算执行再到预算绩效管理，全员全范围全过程都高度重视起来。其次，要将预算管理融入内部管理控制制度，明确岗位职责，落实责任分工，对预算结果进行监督和奖惩。再次，要加强行政事业单位工作人员预算业务的培训。在开展预算工作前召开动员大会，召集相关业务部门科室，有条件的可以邀请外部专家对单位预算业务进行指导，稳固预算管理人员队伍，以旧带新，对新涉人员进行岗前培训，让每一位参与此项工作的人员意识到预算是一项严肃而专业的工作，从态度上认真起来，各司其职，各尽其才。

（二）提高预算编制的合理性

行政事业单位预算编制应当准确可靠，量力而行。严格按照政府收支分类科目的支出经济分类、款级科目规定，对人员经费和日常公用经费实行定额管理的按单位核实确定人员数进行预算编制；建立合理科学的预算收入支出标准体系，合理测算各项收入支出资金，对没有把握的收入项目数额不列入预算，对支出做好测算，减少预算编制中的主观随意性；在保证基本支出的前提下，对项目支出进行评审排序。通常来说，行政事业单位的项目支出大多来源于政府的项目库，这种数据库系统能够帮助财务人员选择恰当的项目作为部门预算项目，使其高质保量完成申报、认证、分析，保障预算编制的合理性。

（三）加强预算执行控制

行政事业单位应当严格遵照预算法，合理安排预算资金，不得超预算支出。加强进度控制管理，通过及时监控分析，将预算总目标细分解，把握预算目标实现进度并实施有效评价。加强预算管理的刚性约束，经批复的预算一般不予调整，若受国家有关政策、市场环境、不可抗力等客观因素影响，确需调整也应当严格按照规定的审批程序进行分类处理，刚柔并举。加强国有资产管理，有效规范政府采购行为，始终坚持资金管理与预算管理紧密结合，促进行政事业单位资产整合与共享共用，提高资金使用效率。加强宏观调控，引导行政事业单位平衡长期目标和短期目标、收入与支出、结果与动因，进行差异分析与纠偏，优化预算进度流程，通过会议、网络培训等形式进行多渠道持续不断的沟通与辅导，使预算得到充分理解和有效执行。

（四）完善预算评价机制

地方政府要高度重视，推动预算绩效管理调配工作常抓不懈，将预算绩效管理工作列入年终考核，对单位进行综合排名，直接与单位年终绩效考核奖金挂钩。财政部门作为牵头单位，应切实担负起预算绩效管理具体工作，配备足够的人员经费，选派业务骨干到有实践经验的地方学习，借鉴先进做法。对于某些专业性较强的业务可以选择外包，或聘请专业顾问。进一步加强财政资金管理，改进资金管理水平，提高预算资金的使用效率。行政事业单位要树立绩效管理理念，强化绩效责任意识。设立预算绩效管理机构，根据预算执行情况定期实施绩效评价与激励，对预算情况形成系统客观公正的评价，采用召开发布会、网站、面板公告形式，及时有效兑现激励承诺。健全绩效管理机制，对预算编制、执行和完成情况实行全程追踪问效，依托财政综合业务一体化信息平台，搭建预算绩效管理体系，对未按要求设定绩效目标的项目，不得申报预算资金。将财政支出绩效评价报告进行公示，自觉接受社会各界监督。完善部门预算信息披露制度和公开反馈机制，主动接受人大、审计等部门和社会的监督，使预算管理真正做到公开透明。

四、结束语

综上所述，行政事业单位为适应现代经济稳健发展，要解放思想，加快角色转换。加强对预算管理的重视，完善预算管理体系，夯实预算队伍，不断提升预算管理水平。正视当前预算管理出现的问题，贯彻执行党和国家的方针政策，严格执行预算法相关规定，在预算编制执行过程中合理有效地管理使用好财政资金，提升公共服务能力，完善预算评价机制，自觉接受相关部门的考核与监督。不断结合实际情况改进预算管理，提高行政事业单位的管理能力。