行政事业单位 内部控制体系存在的问题及对策研究

黄荣

（福建省知识产权发展保护中心，福建 福州 350001）

内部控制，顾名思义，指的是对本单位内部的经济活动及其潜在风险，以预算管理为主线、资金管理为核心、项目支出为重点，通过制度制定、规章完善、措施实施和程序执行，进行切实有效的防范和严格有序的管控。对具有行政管理职能的行政事业单位而言，在提升治理能力和防范腐败风险上，内部控制是最为经济有效的手段。因此，内部控制的建设不仅是国家治理体系优化的重要内容，还是国家治理能力现代化的核心要素。为进一步促进其优化和完善，本文针对我国行政事业单位内部控制体系的历史、现状和未来，在阐述其重要性和关键措施的基础上，深入分析存在问题并针对性提出对策。研究目的是提高我国行政事业单位的管控水平和服务质量、提升服务效率，推动各项工作的顺利开展和各种风险的有效规避。

一、我国行政事业单位内部控制的重要性和主要措施

法律是国之重器，治理体系的优化和治理能力的提升必须依托法治。构建法治程度高、完整性好、操作性强、实施效果佳的内部控制体系是依法治国的体现。党的十九大报告中反复强调“实施权力清单制度，对审批流程进行公开。加强内部控制，能避免滥用权力。”内部控制有四个主要措施：第一，组织机构的建立，这是先决条件；第二，制度的健全和完善，这是核心要素；第三，良好实施环境的创建，这是基本保证；第四，严格有序的执行，这是必要保障。只要建立完善的内部控制体系，行政事业单位就能明晰工作职责、规范良好行为、开展有序业务、合理使用资金，进而有效监督和管控该单位的各项经济活动，最终促进该单位各项活动科学、规范、有序。

二、我国行政事业单位内部控制体系存在的问题

（一）风控意识较薄弱

内部控制针对的是全员、全面和全过程。但是，就现阶段来看，在内部控制中，大多行政事业单位没有真正理解和接受其价值，在解决问题时风险意识不强，采用的是传统的管理理念。一方面，领导制职责分工不清，激励和问责机制尚未建立，推进建设的主动性不够；另一方面，培训和宣传对象主要是财务人员，其他人员尤其党政领导极少参加。以上问题导致的结果是风险意识非常淡薄，内部控制氛围严重不足，员工风控意识普遍不强。

（二）制度体系不完善

内部控制是一项系统性工作，专业性强。目前，在内部控制体系上，绝大多数行政事业单位水平落后、更新滞后、发展延后。制度体系的不完善主要如下：1．组织设置的不合理。主要由财务部门牵头，很少设立专门机构；监督部门缺位。2．专业人才的缺乏。没有形成人才梯段，专业背景五花八门，培训的不够到位进一步加剧了这种现状。3．审计监督的不到位。监督体系不够完善，监督人员的能力不强，监督方法不够科学合理，审计监督质量不高，影响潜在风险的评估和内部控制制度的执行。

（三）组织体系弱化

现阶段，许多行政事业单位思维和观念比较落后，仍停留在传统的人治模式，重管人轻管事，重事中轻事前和事后。组织体系弱化现象明显：1．岗位制衡机制不充分。组织架构不健全，一人多岗现象普遍。此外，岗位制衡的有效性不足，良莠不齐的人员素质，又难以胜任工作。2．权力制衡机制不健全。公权力的属性及治理结构的缺陷容易导致天然不足的权力制约。分事行权、分岗设权、分级授权的机制在大部分行政事业单位中主要限于财务领域，其他领域急需建立与组织架构相适应的权力制衡机制。3．集体决策机制执行不到位。部分单位议事决策制度形同虚设，即使在“三重一大”事项上，法定决策程序也难以正确履行，流于形式的集体决策、不规范的决策过程、不完整的过程记录，容易引起权力寻租和滥用。4．运行效率不高和实施效果不彰并存。部门设置不合理，分散、独立，部门之间沟通少、人员之间交流缺乏。将内部控制简单化和片面化，甚至异化为财务管理工作的一部分。此外，单位性质、规模、隶属、行业和管理模式不同，业务活动领域的差异，以及内部控制工作人员参差不齐的能力，影响内部控制的效用发挥。以上问题严重制约内部控制的效率与质量。

（四）信息化水平低

信息化是内部控制建立和运行的最重要标志。在内部控制的信息化上，现阶段存在的问题为以下几点：1．系统开发水平急待提高。大多单位的信息系统各自为营、低覆盖面、较小规模和单一功能，数据难以共享、流程重复或者不相容、信息无缝对接困难。2．系统升级速度急需加快。很多单位都已有信息系统，如OA系统、和资产管理系统等，但这些系统都较为基础，急需全面升级改造，以支撑的信息化运行。3．系统运行维护亟待推进。缺乏有效的运行，没有及时的维护，就会抵触信息系统的使用。不及时的问题处理响应，无法持续优化的系统性能，将进一步导致单位对信息化系统的不满情绪。

三、我国行政事业单位内部控制体系存在问题的对策

（一）强化风控意识

内部控制意识的强化，目的是约束行为，提升工作效率，对策主要包括以下几点：1．建立领导率先垂范的意识。各级各部门领导必须以极强的责任意识和高度的使命感，重视和支持单位内部控制体系的建设，并为相关制度的实施创造良好的气氛和环境。2．营造全员积极参与的氛围。单位所有人，无论业务、采购、财务、人事、资产管理、审计，还是基建部门的，都要明白，这是一个人人都要参与其中的制度体系，只有这样才能有效推进内部控制的实施。3．形成全员都是责任人的文化。在这种文化中，领导层的承诺、效能考核和绩效考评的纳入、纪检和审计部门的监督，以及网络平台的宣传，都是有效的策略和手段。大家都必须理解，不论部门类别、不管身份高低、不分岗位职责，都要受到内部控制制度的约束。

（二）完善制度体系

内部控制体系可以从三个维度重构：1．系统整体高度设计和建立。立足单位实际，从系统整体高度去设计和建立适合本单位现状的制度体系。2．三个层次完善和健全。首先是规则或规定层次，包括立、改、废规则，以及单位内部控制基本规范；其次是办法层次，包括业务管理制度，如岗位设置、绩效考核、内部审计等；第三是规定或细则层次，主要是业务活动规程和权力运行规矩。3．动态的调整和优化。环境是不断变化的，对应地，内部控制制度需要在运行中观察，在评价中调整，在监督中完善。只要做到以上三点，一定能够确保所建立的内部控制制度体系程序、方法和措施有机结合。

（三）优化组织体系

精简、制衡和高效是内部控制体系组织优化的目标，其主要策略如下：1．保证领导小组的规格能力。作为“一把手”工程，领导应为单位主要负责人，此外要吸纳财经背景的班子成员担任副组长，甚至设置总会计师。2．充实内部控制的机构配置。机构负责人要求组织协调能力强、法律法规水平高、财会专业背景深、管理经验丰富，并配备财务、审计和业务管理人员。3．强化内部控制的监督力量。设立专门的内部审计机构负责监督和评价，加强与派驻纪检监察机构的沟通和协调，并提升监督人员的业务水平和管理技能。4．构建完善的评价体制。优化组织框架、完善规章制度、严格落实责任、客观评价绩效、坚决杜绝滥权，以充分调动工作人员的积极性和主动性。

（四）提升信息化水平

信息化要求将理念、活动、手段等要素都固化到系统，主要措施如下：1．有机统一建设和实施。以归口管理为主线，统一部署信息平台建设，按部门系统统一规划和设计单位信息系统，并根据业务属性分类实施。2．协调推进改造和升级。以集成为抓手，优化结构，将目标、方法、标准、措施和程序嵌入其中，对权力运行和业务活动进行固化，实现控制和预警的自动化。3．同步提升集成优化和数据共享。统一集成信息平台，实现其收集、传递、处理和存储智能化，达到一次录入和多维处理效果，兼顾风险导向和权力管控。4．有效保障运行和维护。运行和维护人员统一配备，常态化保障响应时间及质量。5．政府支持和以评促建同步进行。通过政策引导和资金支持持续推进内部控制建设，并以评促建，将信息化建设纳入科技报告。同时，为培育内部控制信息化的服务产业，激发高校和相关科研机构的科研能力。以上三个措施有望为实现内部控制体系的信息化提供必要保障。

四、结束语

总而言之，内部控制体系的建设及其实施，不仅能够为我国行政事业单位各项工作的顺利开展提供有效的保障，还能为这些单位发展过程中潜在风险的合理规避提供重要的手段。行政事业单位，不管隶属、行业和规模，不论管理模式和业务领域，都应该培育风险导向的内部控制文化，只有这样才能真正提升单位领导对制度体系建立支持、提高员工对于内部控制执行的重视，切实建立一套适合本单位发展实际、完善、健全并行之有效的内部控制体系，并以此规范和约束全体员工的行为。因此，我国所有的行政事业单位都要切实加深对内部控制的认识，明确其作用与地位，并将之贯穿于单位发展的全过程。