行政事业单位债务管理问题与思考

陈光群

（贵州省瓮安县财政局，江西 瓮安 550400）

行政事业单位是行政单位与事业单位的统称，是我国特色政治体制。行政事业单位是增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为目的社会组织。近年来，多数地区为实现后发赶超，以事业单位为融资主体，采用代建或融资建设等方式，改善基础设施，发展地方经济，形成了一定规模的负债。加强债务管理，特别是融资审批和债务偿还管理，提高经营管理水平，确保行政事业单位资金流动，有效防范金融风险，提高县域经济可持续发展能力。

一、行政事业单位负债管理的内容及其重要性

（一）债务管理定义及分类管理要求

债务管理是指对单位融资资金使用及债务形成及偿还进行管理与控制活动，主要是对单位负债进行管理。负债是过去的交易或事项形成的现时义务，预期会导致经济利益流出单位，包括应缴款项、应付及预收款项、应付政府债券、银行借款等。行政事业单位建立债务清偿账户，序时清理负债：处置资产、税费性质的代收款项，及时清缴金库或专户；收取的履约保证金及投标保证金，维护好营商环境，不得挪用，到期归还；建设项目形成的应付工程款及扣缴的质量保证金，对照工程进度及建设合同约定条款办理结算，不得提前支付或拖欠；银行和非银行金融机构及政府债券形成的债务，积极筹措资金并按规定对借款账户进行清理结算，确保债务到期偿还。

（二）债务管理的重要性

1．加强债务管理，可以提高资金使用效率

做好债务管理工作，有利于了解行政事业单位当前的债务状况，通过分析债务偿还信息并结合投资需求，做出正确的融资决策，合理规划举债时机、举债规模，有利于降低融资利率及减少资金闲置，提高单位资金使用效率。

2．债务管理提高了事业单位的竞争力

市场经济促使资源配置有效配置，加剧行政事业单位之间的竞争。信用交易致使行政事业单位的买卖双方获利，对于债权人而言，信用交易可以加快产品销售，增加营业收入并减少产成品积压，减少存储成本，从债务人的角度来看，不需要立即以现金支付信用风险，从而获得资金时间价值。

3．债务管理促进行政事业单位的健康发展

债务资金合理使用，能够实行“时间换空间”，发挥出举债资金最大效率，促进行政事业单位快速发展。负债管理质量好坏直接影响单位资金周转，单位负债逐渐增加，债务管理工作更显重要，负债规模过大，举债时机不当，导致事业单位资不抵债，出现债务危机。随着行政事业单位自身的发展和业务规模的扩大，负债在整个经济活动中发生的频率越来越高，加强负债管理，促使行政事业单位的健康发展。

二、行政事业单位债务管理存在的问题

（一）债务管理制度体系不完善

完整的债务管理体系包括融资项目立项审批、批复项目组织实施及融资资金的使用、债务清偿和债务资产形成认定，债务管理是一个系统工程，需要整个系统通力配合。现实工作中，存在的主要问题：首先，行政事业单位债务管理体系不完整，融资可行性研究及审批程序不规范、项目超预算实施，资产形成未认定难。其次，债务管理人员各子体系之间信息不对称，融资单位与资金使用单位不一致，导致债务管理有难度，合同约定不严谨，无法合理确定应付工程款债务偿还时间及金额，金融机构展期手续不完善，表外融资程序不规范。最后，单位债务管理制度不健全，领导重视程度不够，员工工作职责不清，融资人员及财务人员职责“相关人员”舞弊，债务信息质量不高。

（二）会计核算不规范

负债业务发生时，部分单位的会计核算粗糙，摘要内容不真实、不完整，账目设置不详细，账表不符，账实不符。财政拨入或上级主管部门拨入的专款跨年结转挂成其他应付款账户且长期结存；不办理工程项目竣工结算或工程项目阶段性结算，无法真实核实工程项目欠款；通过“其他应收账款/日历年结转额”和“其他应付款/上一年度的账目”等账户记录往来款项，形成“包包账”。由于“包包账”的普遍存在，无法具体反映索赔和债务的特定时间和内容，长期逐年结转，信贷和债务水平持续增长，隐性支出或赤字更有可能导致政府资产流失，负债信息失真。

（三）缺乏有效的监督机制

债务监督管理机制失衡。首先，行政事业单位普遍没有内部审计部门。内部审计机制缺失，内部审批制度不健全，审查程序和方法不科学，债务举借及债务资金监督职能不到位。其次，债务审计边缘化。由于债务数据敏感，债务性质责任认定政策界线不明朗，加之政府审计重点是预算收入和支出执行情况审计，政府审计监督管理效果不明显。最后，社会审计力量博弱。债务工作复杂，隐蔽性较高，社会中介机构审计行政事业单位时，难以发现债务管理问题，加之社会中介机构出于营利目标，与行政事业单位合作，社会审计工作有待进一步加强。

（四）财务人员的专业素质不够高

债务管理专业要求较高，对财务人员特别是行政事业单位财务人员的综合素质提出了更高要求。负债管理是时代的产物，随着资本市场发展，财务人员不仅需要更新财务知识，更需要广泛的政策理论和系统的金融知识、细致的工作作风，敏锐捕捉商业动机，还需要抵制诱惑和遵守职业道德。但是，行政事业单位中的许多会计人员同时也是债务管理人员，不能满足这些要求，面对“预计负债”“坏账准备”和“递延所得税”“长期借款”“应付长期政府债券”等负债业务时力不从心，无法独立管理单位债务。“财务管理部门”不能抗拒外部诱惑并违反职业道德，法律和法规，部分财务人员工作浮躁，粗心，数据观念不强，债务账户设计不科学，会计人员职业习惯和工作作风有待改善。

三、加强行政事业单位债务管理的对策

（一）完善债务管理体系建设，明确债务管理人员

一是完善债务管理体系建设工作。按照相关规定建立完善的债务管理信息体系，体系涵盖：融资项目立项审批、项目组织实施及融资资金需求测算、融资资金合规使用及融资偿还资金筹措和债务资产归口管理四大体系。

二是制定科学的举债审批流程，合理控制债务规模。大额融资必须进行可行性研究，召开班子会议审议通过；按照专款专用的原则，融资资金对应贷款项目，经班子审核批准后专项使用；经审批融资建设项目按照批复的预算方案执行，确因客观原因变化，必须按原审批程序重新审批。

三是配备单位债务管理人员，动态管理债务变动信息。明确各层级主体的权限和职责，各债务管理体系之间密切配合，按时传递债务举借及变动信息，并将信息传递到单位债务管理人员，由债务管理人员收集按时向班子成员汇报本单位债务管理情况。

（二）规范单位会计核算，有效防范会计信息失真

一是选择合适的财务人员。选择责任心强，具有财务知识，协调能力较好，原则性强的会计人员，制定债务管理和会计记账工作流程，明确会计人员与债务管理人员的职责分工，确保会计记录和债务统计数据一致。

二是科学设置往来明细账簿及会计科目。谨慎使用“其他应付款/其他”“长期应付款/其他”等字样的往来明细科目。根据债务管理要求，分债权人及贷款项目单独建账，必要时设置辅助账，真实反映中长期债务及短期债务偿还情况。债务管理人员建立债务管理台账，全面反映融资资金使用及债务偿还情况。

三是债务管理人员定期测算债务本息，财务人员按时偿还，已经偿还完毕的债务要办理债务结清单。债务利率变动、债务展期等致使债务偿还时间及金额变动，信息传达给债务管理人员及财务人员，动态管理和核算债务。会计人员与债务管理人员之间、债务人员与债权人之间、债务管理人员与债权人员之间逐期核对，确保债务按时偿还，融资资金合理使用，保证会计信息真实可靠性。

（三）建立健全的考核机制，加强债务偿还管控

一是加大单位内部检查力度。采取与银行等债权人按期核对等方式对单位债务进行核实，确保债务数据真实、准确，将单位债务信息质量纳入绩效考核机制，以此提高单位债务信息质量。

二是发挥财政审计监督职责，以财政部债务监督平台为依托，按期监督债务举借及偿还，对不作为的债务单位，对单位负债人及相关管理人员进行责任追究。

三是建立“发展与负债”并列考核的考核机制，对举债规模超过承受能力的地区或单位领导，短期内不作为考核对象，待债务规模达到标准后提拔任用。

（四）提高债务管理人员的专业素质

一是随着社会经济的发展，债务管理面临新情况，新问题。如：收益债对应项目完工营运管控，偿债资金的组织入库等新鲜事物，只有通过不断学习，将理论与实践结合才能满足新形势下债务管理需要。

二是定期组织债务管理人员业务学习，学习内容紧扣债务项目筛选、项目收益测算、新增债券资金使用、债务本息测算等业务，特别关注行政事业单位合并与分离等后期债务管理事项，做好对变更接轨指导，确保债务与债务资产同一管理，提高资产使用效益，资产经营收益用于偿还债务。

三是加大奖惩考核力度，强化债务管理人员管理责任。财政审计部门加大对行政事业单位债务偿还检查，对债务管控好的单位及工作人员建议给予评先选优提拔等进行奖励，对失职人员进行惩罚，切实提高债务管理人员的工作责任感和积极性。

四、结束语

行政事业单位加强对负债的监督和管理，以确保可获得有关贷款的信息真实准确，全面提高国有资产使用效率，确保行政事业单位经济活动的稳定运行，促进县级经济的健康发展。