新《预算法实施条例》下单位预算管理问题分析

王 怡

一、引言

距离新《预算法》全面实施已有5年，为加快建立与国家治理体系和现代化治理能力相配套的现代财政制度，同时也为能更好地发挥财政预算在国家治理中的基础和支柱作用提供保障，国务院于2020年8月3日公布了修订后的《预算法实施条例》，并于2020年10月1日起实施。新《预算法实施条例》的实施对行政事业单位预算管理提出了更规范、更细化的规定和要求，同时也使行政事业单位的预算管理得以进一步优化、实化。

二、新《预算法实施条例》的变化和亮点

新《预算法实施条例》在严格遵循上位法——《预算法》的基础上，贯彻落实中央深化财税体制改革的重要部署，对《预算法》相关规定做了明确和细化，对预算管理中特别明确的事项作出了具体规定。

与原条例相比，其变化主要有7个方面：一是进一步明确了政府预算收支范围和编制内容，使政府预算体系更加完整清晰；二是进一步规范了单位预算管理，使预算编制更具完整性；三是进一步加强了地方政府债务管理，防范债务风险；四是进一步规范了预算执行，强化了预算的全流程管理；五是进一步完善了转移支付制度，规范各级政府间的财政关系；六是进一步深化了预算绩效管理，提高了资金使用效率；七是加大了预算信息公开力度，提升了预算透明度，极大地促进了政府透明和廉政建设。

从整体来看，新《预算法实施条例》的亮点主要体现在10个细节：一是要求预算编制从约束性向预期性转变，主要在编制预算草案时要事先征求税务等相关征收部门的意见，根据预期征收情况，建立征收信息共享机制；二是要求预算编制涵盖中央及地方各部门各单位一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等内容；三是要求单位的预算编制要全口径预算管理，应当全面反映单位除社会保险基金预算外的所有资金；四是规定单位预算管理的范围要覆盖本单位及其所属的下级各单位；五是规定了单位的预算项目支出必须实行项目库管理，并就项目入库评审、预算评审、项目库滚动管理等相关事宜作出明确规定；六是规定一般性转移支付应细化到地区，专项转移性支付应细化到地区及相应项目；七是要求各部门及所属单位在做预算和决算公开时，应在预算决算批复后规定时间内及时公开，公开内容必须详细到基本支出和项目支出；八是把均衡性转移支付纳入一般转移支付中，并针对专项转移支付建立定期评估、取消、退出、废止机制；九是在转贷债务的管理方面上明确，上级政府具有转贷权，下级政府对列入预算调整方案的转贷债务负有直接偿还的责任；十是财政专户的开设、变更及撤销必须由财政部核准或备案，对银行等金融机构开户行同时肩负着核准和监督管理的责任，使财政部与央行既有分工又有合作。

三、新《预算法实施条例》对强化行政事业单位预算管理的重要意义

（一）提升行政事业单位内部财务管理水平

新《预算法实施条例》在全国范围内的推行与实施，必然会使行政事业单位更加重视预算管理的相关工作，也使行政事业单位预算管理更具法定性、约束性和把控性。通过预算管理，单位可以加强对预算流程的控制与监督，能够有效保证国家财政资金的使用安全；通过预算管理，能够进一步加强对行政事业单位财政资金的管控，进而提升行政事业单位内部的财务管理水平。

（二）顺应时代以预算改革要求

随着政府职能转变和财政体制的建立与完善，原有的预算法律体系已经不能满足时代发展和行政事业单位预算管理需求。新《预算法实施条例》实施后，通过全新的预算方法，要求预算管理人员针对本单位新一年的预算工作情况进行全方位的规划，加大预算工作的执行力度。同时，加强预算管理也是为了实现预算改革的要求，全面推行预算绩效管理制度，将工作重心放在绩效考核中，以便更加详细地了解财务管理各个流程的绩效成果，充分发挥预算管理的作用，以此顺应新时代的发展和预算改革需求。

四、行政事业单位预算管理存在的主要问题

（一）预算管理意识有待增强

首先是单位领导对预算管理不重视。预算管理作为单位管理的一项重要内容，需要单位领导足够重视，不能只看到预算在财务管理中的作用，还应该认识到科学、准确的预算管理在推动单位各项业务活动中起到的关键作用。但现实中，不少单位负责人认为，预算管理只与财务工作有关，只要财务人员做好资金使用计划就能达到资金管控的目的。这种错误认识不仅会导致预算管理实施效率的低下，也极易产生资金管控等财务风险。

（二）预算管理制度并不完善

新《预算法》和《预算法实施条例》等一系列预算法律法规的颁布与实施，对行政事业单位预算管理工作提出了更高的指导性要求，单位内部控制的各个环节都应将预算管理贯穿其中。这就需要单位内部建立健全预算管理制度，确保做到全过程、全方位及全员参与的预算管理。目前，大部分行政事业单位因长期受到体制的影响，管理理念更新较慢，普遍存在预算管理制度不够完善，导致组织架构设置不合理、工作中各个环节间的衔接不到位，预算编制和执行存在诸多的不足，不利于预算管理工作规范化进行。

（三）预算编制、执行和监督不到位

单位预算编制要求较强的客观性，在编制预算时应遵循合法合规、科学合理、内容完整全面、数据真实准确的总原则，特别是编制项目支出预算时，更是要求申报项目时进行严格审核和充分的可行性论证。但从预算管理工作的实际情况来看，多数行政事业单位存在预算编制、执行和监督不到位，不利于相关管理工作的规范化进行。主要体现在：一是编制预算时对政策的理解不准确、认识不到位，人为影响因素大，造成申报的预算项目质量不高，难以进入财政预算项目库，所涉及的工作项目缺乏资金支持而无法开展；二是支出预算缺乏分析研究，编制依据准备不充分，测算方法不科学，导致编制的预算不够准确、具体和全面，预算数与实际决算数差异较大，给后期预算执行造成很多障碍；三是预算执行准备不充分，相关工作没有按计划进度开展，出现收入支出不平衡的现象，例如，没有按业务开展进度支付相关费用，为了完成财政预算执行进度，年底集中突击进行资金支付，导致财政部门不能准确地掌控单位资金的真实情况，不利于预算管理效用的发挥；四是缺乏完整有效的监督机制，事后对预算执行的监督和评价较为薄弱。

五、新《预算法实施条例》下行政事业单位预算管理的具体优化措施

（一）加强宣传引导，提高思想认识

在单位内部加大预算管理的宣传力度，定期开展预算管理的专题培训，并逐步建立起长期的宣传和学习机制，让单位全体职工都充分认识到预算管理的重要作用，使单位全体职工都积极参与到预算管理工作中。加强单位的文化建设，在单位的文化体系中充分融入预算管理的相关内容，确保行政事业单位的预算管理制度化、规范化和法治化，为预算管理工作的顺利执行创造良好的环境。同时，配置科学合理的预算管理人员，不断提升预算管理人员的专业知识水平，开展相应的专业培训活动，以此提升预算管理人员的工作能力，进一步确保预算管理工作的顺利开展。

（二）完善预算管理制度建设

以现行的预算管理法律法规为依据，结合单位实际现状和当前行政事业单位的发展趋势，针对如何开展好预算管理工作，提出原则性要求和框架性指导。从预算编制、预算执行、监督评价等多个环节入手，构建和完善单位预算管理制度，形成闭环管理体系，使单位开展预算管理工作有章可循。

（三）严格执行，确保预算管理有序开展

行政事业单位预算管理工作的有序开展离不开健全的执行和监管机制。新《预算法实施条例》的推行，就是为了使行政事业单位的预算管理工作更加规范，进一步推动行政事业单位的稳定健康发展。

首先，要求单位构建科学的预算管理组织架构，应当在设定机构、设置岗位、明确职责、梳理工作流程上，充分体现部门间的配合和协调关系。针对重大业务事项，需要建立集体决策机制，在遵循权责对等的基本原则下，不断规范事业单位的决策程序，并根据相关的职责，制定科学可行的预算管理方案，进一步保证预算管理的科学合理性。

其次，从预算编制环节开始，编制预算应严格遵循合法合规、科学合理、内容完整全面的原则。一是清理上一年度已经批复的预算项目，收集预算编制的基础资料，对预算项目进行充分的研究分析和可行论证，减少人为因素影响，做好预算编制的前期准备工作；二是认真学习领会预算编制法规文件政策，根据“三定”方案和财政费用定额标准编制基本支出预算，尽可能细化、量化，确保单位各项业务工作开展的资金保障。

再次，在预算执行环节，财务部门作为主要的预算管理职能部门，需要加强与单位内部各业务管理部门的沟通联系，督促单位各项业务工作按计划进度有序开展，预算执行进度严格按财政部门要求稳步完成，杜绝出现年底突击花钱现象，使提供给财政部门的财务数据更为真实准确，确保预算管理的效用得到最大限度的发挥。

最后，建立健全有效的事后监督和评价机制。根据国家颁布的相关政策法规和预算管理的相关职责要求，结合单位内部的各工作环节，对预算管理过程中的风险进行梳理和评估，并根据单位发展的实际情况，提出有效的预算管理建议，加大对风险的控制力度。

六、结语

近几年，从新《预算法》实施的效果来看，其能够有效改善行政事业单位的预算管理现状，助力行政事业单位经济效益的提升。随着新《预算法实施条例》的全面实施，预算管理法制体现更加完善，给行政事业单位的预算管理带来了积极的影响，同时也对行政事业单位预算管理提出了新的要求。为了更好地落实新《预算法实施条例》，充分发挥预算管理在单位管理和可持续发展中的重要作用，我们必须充分认识到目前预算管理存在的缺陷和不足，积极营造和改善单位的预算管理环境，加强预算管理建设和实施，健全预算管理监督评价机制，规范开展各项业务，防范经济活动风险，使预算管理在单位管理中发挥更大作用，实现单位的可持续发展。