关于加强我国城市公共安全应急管理的思考

刘小楠

（南京工业大学 法学院，南京 211800）

0 引言

城市安全与城市的建设发展密不可分，通过相互支撑、共同驱动的方式可以为社会进步提供充足的动力。而且，作为社会发展的最根本保障，城市公共安全可以促进我国经济转型的可持续发展，这也对小康社会的和谐构建具有十分重要的现实意义。根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》可以得知，2018年全年共34 046人死于各类生产安全事故。由此可见，深入思考、探索并实践一条有关城市公共安全应急管理的有效途径是一个重要课题，这样才能为社会大众的生命安全提供保障，从而促进我国更加长远且稳定的发展。

1 我国应急管理系统的建设发展历程

结合实际发展情况，我国应急管理系统的建设发展历程大致可以划分为四个阶段，即第一代应急管理系统（1949年建国后至2003年），第二代应急管理系统（2004年至2008年），第三代应急管理系统（2008年至2017年）与第四代应急管理系统（2018年至今）。

1.1 第一代应急管理系统

我国应急管理系统在此阶段表现出一定的临时性和经验性特征。新中国成立后，通常借助以往的经验教训来处理各种公共安全突发事件，缺乏系统化、规范化的应急管理体系作为有效支撑，使得有关负责人往往在事件发生后才商讨相应的解决方案。第一代应急管理系统主要采用单一灾种分类管理的模式，是一个高度集中的治理系统，为我国应急管理体系的构建奠定了基础。通过政治动员与部门分工的方式发挥实效，除此之外，在安全突发事件之后成立应急管理指挥部来实现危机管理工作的延伸。站在管理能力和技术水平来看，这个应急管理体系与当时的社会发展实际情况相契合，具有鲜明的时代特征，即纪律性强、简单稳定。

1.2 第二代应急管理系统

自2003年抗击非典之后，国务院首次明确指出了政府管理工作的新高度，也就是在重视规范管理的同时还需要做好非常态管理工作。可以说，这是我国应急管理系统建设的一个重要转折点。随着《国家突发公共事件总体应急预案》《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等政策性文件的出台，具有我国特色的应急预案体系基本建立，并进一步完善了紧急处理突发事件的应急机制。尤其是2008年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中指出的有关“国家应急管理体系基本建立”，标志着第二代应急管理体系的建立。总的来说，这一阶段的最大成就是基本形成了以“一案三制”为核心的第二代应急管理系统，并将其作为各有关机构部门的指导和标准，进一步提高了他们应对并解决各种安全突发事件的能力与水平。

1.3 第三代应急管理系统

我国应急管理系统在此期间得以不断完善，变得更加系统科学。例如，成立了应急管理厅（局）等专业机构，建立了健全的24小时在岗值班值守工作机制，制定了部门应急预案和灾种响应手册等等，有助于地方政府稳妥且熟练地处理突发公共事件。此外，还通过《生产安全事故应急预案管理办法》等法制为各项工作的顺利开展提供了科学依据。以2017年的陕西省汉中锌业铜矿排污致嘉陵江四川广元段铊污染事件为例，地方政府部门启动突发环境事件Ⅱ级应急响应，部署并执行了一系列应急处置工作，将不利影响尽可能减少到最低程度。

1.4 第四应急管理系统

习总书记在党的十九大报告中强调了 “坚持总体国家安全观”，对公共安全和应急管理工作做出了重要部署，新组建的负责我国应急管理和防灾减灾救灾工作的应急管理部在这种情况下应运而生［1］。通过应急管理部主要职责的进一步明确，各地区各部门可以更好地应对各种突发事件，同时有效地推进应急预案体系的建设，确保应急预案的演练工作落到实处。而且，还涉及工业、采矿、贸易等行业的安全生产综合管理监督工作，为我国公民的生命财产安全和整个社会的和谐稳定提供了根本保障。

2 目前在城市公共安全应急管理中存在的问题

2.1 管理体系不健全

目前，虽然我国应急管理系统发展较为成熟，但是城市公共安全应急管理工作中还存在管理体系不健全的问题现状。具体表现为以下两点：一方面，大部分地方政府采用“事后应对”的管理模式来处理突发的公共安全事件，但是在贯彻执行具体措施时没有把工作与责任落实到位；另一方面，在制定并执行有关应急管理制度和标准时存在“碎片化”问题。尽管我国自2003年以来建设了较为完善的应急管理法律法规体系，并取得了较大的成绩，使得该体系能够基本满足多部门、多层次应急管理工作的需求。但是这些法律法规、管理制度与标准体系在实际应用中有着一定的矛盾、冲突风险，有关政策法规之间的衔接性不佳，导致有关机构部门在执行时没有树立正确的协同合作意识，缺乏必要的协统机制也不利于应急预案发挥其职能作用。

2.2 基础设施较薄弱

经过大量的观察与调查分析可以得知，我国在公共安全基础设施建设方面还存在一些弊端，特别是一些较落后地区的安全建筑基础设施不能完全满足规定的防护标准要求，加上工作人员的不重视，没有在实际中加强基础设施的定期维护、保养与修缮，不可避免地存在潜在的安全隐患。比如，一些居民住宅的建筑施工单位在设计图纸和项目施工过程中尚未充分考虑该建筑设施的抗灾能力，使得城市居民住宅的安全防范设施不符合硬性标准。除此之外，一些城市的郊区道路建设发展速度跟不上安全设施规划要求，缺少指示牌、标志线等情况仍然存在，既无法给驾驶员提供良好的指导与引领，又在一定程度上制约了救援人员的紧急处理与救援工作。

2.3 信息渠道不畅通

随着科学技术发展速度的日益加快，各行业领域开始探索信息化建设的发展道路，一些智慧城市也在公共安全应急管理工作中运用了信息技术，以便提升工作效率与质量。然而，在实际工作中，信息渠道不通畅的问题也逐渐暴露出来，主要表现在以下几个方面：一是公共安全突发事件的预警与检测工作较难开展，究其原因，主要在于事前收集和整理与应急管理有关的数据信息的渠道比较分散［2］。二是瞒报、迟报、漏报与错报等严重问题在应急管理工作中时常发生，主要是因为应急管理信息的来源具有一定的误导性、内容具有一定的片面性，使得工作人员无法准确把握这些公共安全问题的核心。三是一些职能部门过于依赖信息管理系统来组织开展监测、预警与防控工作，相互之间就信息资源缺乏重要的沟通与交流，无法及时实现数据共享。

2.4 重视程度不够高

一方面，许多居民没有积极参与安全技能学习、安全事故应急预案演练而在实际安全事故中不知所措，不仅延误了救援时机，还可能造成更加严重的二次伤害。另一方面，许多城市居民对城市建设管理的法律法规表现出一种漠视的态度，这公共安全事件的应急响应处置与善后工作带来了障碍。比如，一些应急通道、消防通道被非法停放车辆或摊位占用从而影响了灭火救援并造成人员伤亡的惨案。

3 城市公共安全应急管理问题的解决措施

3.1 完善政策法规管理机制

一是尽可能根据实际情况完善应急管理的政策法规。以《突发事件应对法》为核心来构建更加完善的应急管理法律法规体系成为必然趋势。既要结合实际贯彻落实该法的实施细则说明，又应当在各地方政府的协助下做好可行性的地方突发事件应急管理政策、条例等文件资料的修订工作。通过这些管理规定与法律法规之间的有效衔接来构建一个具有一定协调性、科学性和统一性的突发事件应急管理法律政策体系［3］。二是进一步健全有关应急管理的体制机制。首先，完善城市公共安全的预防与应急准备机制。在这个过程中，从事应急管理预案编制工作的有关人员需要根据政策规定做好相应工作，比如应急预案的编制、安全防范知识宣传教育、应急救援预案培训演练等等。这是一种从基层入手来提升应急管理能力与水平的重要途径。其次，健全信息资源的传递机制。在这个环节中，有关机构单位有必要按照信息先行的原则来构建一个统一化的应急管理信息系统，不仅可以进一步整合既有的救援资源和保障设施，还能在该系统的帮助下实现信息报送渠道的不断拓宽。在规范信息资源传递方式方法的同时还需要做好纸质文件、电子文档的备份工作，以确保上下左右能够互联互通并就应急管理信息进行及时交流。最后，应当做好应急决策和处置机制、军地协统机制、信息发布与舆论导向机制的健全完善工作。比如，结合信息资源和行业专家建议意见保证应急决策和处置方法的科学性，通过沟通协作渠道的不断畅通来与当地军队加强协同配合，在第一时间借助各种新媒体发布安全生产警告、有关公共安全突发事件、相应的应急管理策略等信息。

3.2 加强安全基础设施建设

在城市建设发展的规划设计阶段中，立足实际需求来增加一些适当的防灾减灾内容，有关职能部门需要重视城市公共安全基础设施的建设工作，譬如将抗灾设防标准贯穿于公共交通系统、水利水电工程、通讯等规划建设运营过程中，通过灾害风险评估结果的观察分析来强化公共安全基础设施的抵御自然灾害的能力。与此同时，加快城市管道网络的建设改造工程，在定期检查排水、燃气、电网等城市管道情况的基础上及时修补漏损部件、替换不符合标准的材料、翻新年代久远的部分管道。除此之外还应格外注意消防设施、安全出口等居民住宅的配套安全设施建设，在增强其抗灾能力的同时加强安全隐患的定期排查。当然，一些城市的政府机构更需要通过指示和标志线的正确设置来优化该地区的道路建设和路况条件，在桥梁建设和改造工程中定期检查并测试其安全系数，及时分析问题并解决问题，增强其牢固程度，从源头上消除安全隐患。

3.3 加快应急管理信息化建设

随着信息化建设和大数据时代的到来，城市公共安全应急管理工作获得了强有力的工具支撑，有利于城市全面建设发展。故而，一方面应深入推进大数据技术平台的规范化建设。首先整合该城市的原部门和领导队伍，成立综合性管理的领导小组，充分发挥其总览全局且协调多方的重要作用，让城市公共安全应急管理工作能够真正得到贯彻执行。其次，不仅要收集、整理并汇总城镇居民的基本信息，还要做好城市常住人口、外出人口的普查工作，更应该将该地区的工业危险源、公共场所、公共基础设施、常见自然危害、道路交通问题、突发公共卫生事件等方面作为重点研究对象，这样才能确保城市公共安全基本信息数据库的完整性与真实性，并为后续的城市公共安全风险分析工作提供强有力的数据支持。另一方面，制定并落实应急数据的共享机制。依托当地政府的信息共享平台，加快推进基础信息资源与抢险救援、城市交通、安全生产等方面的全面深度融合，使得这些信息资源可以跨部门共享［4］。此时，有关负责人需要重视定位搜索、数据挖掘和逻辑分析等信息技术的有效运用，为城市应急管理信息系统提供更加翔实、准确、及时的数据资源。而且通过应急管理信息系统的构建还可以进一步实现互联、互通，从而加快信息资源的有效联动。

3.4 积极开展学习演练活动

利用当地政府官方微博、微信公众号、官方网站等平台来发布危机预警信息、普及公共安全知识，在这些网络社交平台的分享、转发功能的帮助下扩大应急知识技巧等信息传播范围。同时，在“5·12”防灾救灾日、“4·15”全民安全教育日、国防教育日等重大节日中开展公共安全宣传活动。让安全教育工作深入到社区、企业、学校，鼓励社区居民积极参与防灾救灾宣传活动，推动企业事业单位定期开展应急技能培训并协同有关部门做好应急预案演练工作，不仅可以强化民众的安全意识和危机意识，还能提高整个城市应对处理公共安全突发事件的能力。

4 结语

总而言之，城市公共安全关系到每个民众的切身利益，还对国家经济发展和社会和谐稳定具有十分重要的意义。在实现中华民族伟大复兴的关键阶段，不断加强城市公共安全应急管理至关重要，除了完善政策法规管理机制之外，还需要加强安全基础设施建设、加快应急管理信息化建设、积极开展学习演练活动。