城市焕新，赋能未来

张静

广州市恩宁路永庆坊（卢文/摄）

2020年5月，“上海最美书店”钟书阁进驻永庆坊，与老西关文化“迎面相遇”，恩宁路永庆坊历史文化街区又一次在社交平台刷屏。作为广州城市更新的知名样本，永庆坊已为旧城微改造探索出一条可持续、可复制的路子。

作为全国城市更新最活跃的城市之一，从第一个完成整村改造的城中村琶洲、到万众瞩目的猎德村、徘徊十年的冼村，再到目前297个已经获批在建的城市更新项目，城市更新已成为广州优化城市功能布局、活化区域经济、改善人居环境、保护历史文化街区、节约集约高效用地、提升城市品质和能级，老城焕发新活力的有力抓手。

今年8月，广州市委十一届第11次全会审议通过《广州市关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（以下简称《意见》）和《广州市深化城市更新工作推进高质量发展工作方案》（以下简称《方案》），对新一轮城市更新作出重要部署，形成了“1+1+N”政策体系，提出以深化城市更新为突破口，树立“全周期管理”意识，建立城市更新“一张图”，以绣花功夫推进城市更新九项重点工作。

启动“三旧”改造十年后，从让人们记住乡愁的永庆坊，到让城市留下记忆的旧南海县，再到全民参与制定微改造方案的兰蕙园，广州城市更新进入了新一轮提速发展期。

共同缔造成常态

在越秀区中山六路，坐落着一个记载了广州千年历史的街区——舊南海县社区。走在惠吉西和惠吉东两条古街，扑面而来浓厚的岭南文化气息。

上世纪二三十年代，许多海外华侨归国，在惠吉西、惠吉东，修建了中西合璧的建筑群，红墙绿瓦，花窗趟栊。这是广州近代集合住宅的典型代表，堪称“最广州”的社区。

历史悠久，旧南海县社区自然也遭遇到老社区的普遍问题：老年人口占比大，小区内空间杂乱、设施陈旧;公共空间单一割裂，缺乏活动设施;树木浓密，影响住户采光;夜间灯光昏暗，居民出行不便。历史风貌湮没于杂乱街区。

2017年，六榕街旧南海县社区成为住建部老旧小区微改造试点，2018年6月启动，2019年8月改造完成。改造后的旧南海县社区，一方面修旧如旧，一方面配齐现代设施，《大公报》报社旧址、陈济棠公馆，古早的咖啡馆、照相馆、理发店，福字大红灯笼……现代与传统巧妙结合，风情万种。

由于前期恩宁路永庆坊历史街区奠定下的共同缔造基因，自此，在广州老旧小区微改造过程中，“公众参与”成为必选项。

改造后的旧南海县社区，一方面修旧如旧，一方面配齐现代设施，《大公报》报社旧址、陈济棠公馆，古早的咖啡馆、照相馆、理发店，福字大红灯笼……现代与传统巧妙结合，风情万种。

恩宁路历史文化街区“共同缔造委员会”是广州首个历史文化街区更新的公众参与组织。旧南海县社区也成立了“微改造建设委员会”，成员通过社区张贴宣传资料、召开党员会议、群众座谈会、派发调查问卷等形式收集居民意见建议500余条，最终提炼为48条建议。设计师拿方案-居民提建议-设计师修改，几轮下来，微改造定制方案出炉。

广州市城市更新规划研究院院长骆建云告诉本刊记者，旧南海县社区微改造过程中的另一特色和创新之处是将高校师生、大师的最新城市设计的理念和时尚元素融入进来。

在泮塘五约，盐运西、三眼井等历史文化街区内，成立了充分发挥居民自治、高校、艺术家、一流设计团队共同参与“共同缔造工作坊”，共同挖掘历史文脉，激发艺术活力，共绘美好家园。改造完成后，涌现出一批老城区“网红打卡点”。

为什么要“政府主导”

十年城改历程，许多广州市民深有体会，漫步在街头不经意就会发现，危旧小区、废置厂房、脏乱村庄，正在一个个消失。

2019年广州“三旧”改造共完成695亿元的固定资产投资，约9000个新增公共服务设施及配套惠及全市42万户145万人。

至2020年5月，海珠广场、沙面西堤、旧南海县、永庆坊二期（骑楼部分）、岭南V谷、安华汇、设计之都、沥滘村、黄陂村、红卫村等一大批“三旧”改造项目陆续完成。

十年城市更新历程中，政府一直在扮演主导者的角色。

2017年底，广州入选全国老旧小区改造试点城市，同年成立市城市更新工作领导小组。由城市更新工作部门统筹，发展改革、财政、规划等部门协同，各区政府作为第一责任主体的工作架构。按照“改造一批、谋划一批、储备一批”的方式，每年度安排改造项目和资金，各区政府统筹街道和职能部门具体负责实施。

“机制体制理顺后，以推进项目实施为抓手，提高了项目审批效率，加强了部门联动，多举措破解改造过程中的难点问题，规范了决策、审批、市场管控的机制流程，使这两年的城市更新项目得以快速、有序推进。”骆建云说。

另一方面，政府进一步加强和规范广州城市更新项目基础数据调查工作，以确保在土地及建筑物信息核查、规划编制阶段的数据准确性。例如，经过摸底、排查、梳理，广州市老旧小区微改造梳理出60项要素，充分尊重百姓意愿，以“菜单式”选择改造事项，推动779个老旧小区改造，惠及160万居民。

“政府主导”推动城市更新，合一城市更新集团董事总经理罗宇深有体会，“广州旧改政府主导力度比其他城市更大，主张连片改造，有比较细致的基础数据调查作为前提。”

合一城事更新集团总经理罗宇说，“在整个项目的生命周期，政府始终承担裁判角色，协助房企进行拆迁，先收储再转给企业，大大缩减了项目周期。”

旧南海县社区项目中，市住建局牵头，引入国企，尝试统一改造公房及闲置私房，策划运营社区文旅、展示类业态，探索共建模式，激活社区业态。

广州市规划和自然资源局副局长邓堪强总结了广州城市更新工作能有效推进的“秘笈”：“有顶层设计、决策机制、执行机构、协调机制，责任层层传导到位。”

钱从哪来

城市焕新，不能简单变成开发商的“盛宴”。除了零星的项目有开发商介入外，广州上百个等待改造的老旧小区、历史街区，都面临着钱从哪来的问题。

2017年前后，广州提出多种创新融资渠道和方式，如由越秀集团牵头首次设立了2000亿元规模的广州城市更新基金、由城市更新协会的会长单位共同发起设立总规模达2000亿“广州城市更新暨产业转型升级基金”等。

全面改造项目以引入市场资金为主，如海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目中，广州市政府就引进了央企进行运营改造。

而在微改造中，广州鼓励多方资金投入。有居民自筹资金模式，如天河区德欣小区提取个人住房公积金用于旧楼加装电梯;有产权单位出资模式，如越秀区梅花路小区由产权单位投入300万元支持改造;还有引入市场资金模式，如荔湾区永庆坊项目引入企业投入改造资金。如各方资金投入仍不足支撑改造，则由政府财政进行“托底”。

目前，在新一轮城市更新中，广州正在创新地试行“异地平衡”政策，为老旧小区微改造和历史街区改造注入社会资本的活水。

所谓“异地平衡”，就是统筹推进老旧小区微改造、历史文化遗产保护利用等项目，与城市更新全面改造项目组合实施。

广州市越秀区旧南海县社区内的幼儿园在微改造后的街道上开展活动

广州市荔湾区泮塘五约社区微改造后的公共空间休息亭（陈志强/摄）

比如，荔灣区北部西关片区以旧城改造为主，急需资金;南部芳村片区以城中村全面改造为主，政府统筹，将历史街区改造与城中村全面改造项目“打包”，以此把旧村改造资金引入旧城改造，实现资金平衡。

在村镇改造方面，天河区探索的“工改创”经验模式正在全市推广。天河区以政府引导、市场运作、共建共享方式推动园区改造，引进专业化市场化机构合作运营，探索“收益分成”“合作开发”“整体承租”三种运营模式，2019年全年共整治提升村级工业园5.2平方公里，带动固定资产投资92亿元。

除此之外，广州市还计划通过联动改造、开发权益转移、储备用地支持等方式实现异地平衡的实施路径，推进项目实施。

老房何去

广州以制造业闻名，无数曾经繁忙的工业厂区，造就了新中国无数产业第一。但随着产业升级，旧厂房何去何从？

TIT创意园、太古仓……曾经也面临着产能低下的困局。经过升级改造，这里时尚繁华、新业态齐聚，吸引了微信总部等高科技企业落户安家。

站在时代美术馆19楼平台向南望去，广州“设计之都”鹤龙街黄边片区初具规模。这里将吸引建筑设计、芯片设计、时尚设计等设计全产业链产业入驻，成为大湾区设计产业集聚的国际品牌摇篮。

2017年，土生土长的黄边村小伙龙冠星，辞去外企高薪工作，回到家乡发展，他感受到了改造给园区带来的切实改变：“我刚回来的时候，整个园区一年产值也只有不到5000万，改造后，预计年产值超过100亿。”

“在当前新增建设用地规模紧张的情况下，盘活存量用地焕发老城市新活力，深化城市更新推动高质量发展正当其时。”广州市住建局前期工作处负责人罗迎介绍，新一轮的城市更新，将强化产业导入，突出产城融合，扶持“老字号”发展;引入科技创新产业、文化产业和现代服务业，推动村级工业园、物流园、传统批发市场转型升级;着重引入龙头企业，带动产业转型升级。

为了进一步强化产业导入，广州市规划和自然资源局制定了《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》，划定三个城市规划建设管理圈层，对产业建设比例提出不同的需求。这也是全国首次针对城市更新提出产业建设量占总建设量的最低比例要求。

与之相配套，广州市对参与改造的企业较为系统地提出了引入产业、教育、医疗资源的要求。通过引入优质资源，增强城市产业核心竞争力和综合服务能力，令城中村改造成为同步推进产业培育和升级、完善城市功能和布局的过程。

经过摸底、排查、梳理，梳理出60项要素，充分尊重百姓意愿，以“菜单式”选择改造事项，推动779个老旧小区改造，惠及160万居民。

从“增长”到“成长”

经历旧村改造后，如今的白云区大源村人居环境得到大幅提升，增设山体公园、口袋公园，规划公共绿地11.09公顷。在城市更新过程中，大源村进行了全方位改造提升：增加市政道路，完善公共服务配套，市政设施升级，立面线路整治……

根据《广州市城乡规划技术规定》配置公服设施，大源村共增加、提升了11类28处公共服务设施。大源村旧改负责人表示，随着旧改地不断成熟，单一改造已逐步走向全域改造，“城市更新也在向着城市经营转变”。

旧改范本天河区猎德村，改造区域新增绿化面积约1万多平方米，绿地率由原来的不到5%提高到30%，猎德涌由臭水沟变成清水河。村民集中安置，村内建筑密度从60%降低到28%，直接节地面积约247亩。

“以产业为引领推动城市更新，重塑经济生态并吸引人口集聚，构建真正宜居宜业宜游的优质生活圈。”负责猎德村改造的富力集团城市相关负责人说。

从简单的拆旧建新到走向全域的综合提升改造，广州城市更新既作为一个永续的过程贯穿于城市发展的各个阶段，又在不同的发展阶段呈现出不同的更新模式。

“从推动‘城市增长向‘城市成长的跨越式转变，既关注经济发展也关注文化延续，既激发城市创新活力又实现人居环境改善，力求鱼与熊掌兼得。”骆建云说。

2020年1-7月，广州完成改造2.8平方公里，完成固定资产投资560亿元。按照《意见》，在2035年之前，广州市计划全面推进约300平方公里存量用地改造，为持续提升城市能级和综合竞争力提供有效支撑。

2月11日，复工伊始，华侨糖厂更新改造及控制性详细规划修改项目开始招标。

始建于1955年的老国企，华侨糖厂2010年整体搬到萝岗。老厂区内多数建筑在20世纪50年代建成，以红砖外墙的苏式建筑为主，具有一定历史文化底蕴和价值，一处拱形仓库已被列入广州市历史建筑名单。

华侨糖厂所在罗冲围片区位于广州主城西北部，白云区西南端，是西联佛山北接清远东临主城的门户地区。而白云区罗冲围地区的改造，被视作打造广佛同城的典范。

这一轮城市更新，将更加聚焦发展城市重要交通枢纽地区，“跳出广州发展广州”“支持城市轨道站点周边、高快速路及城市主干道路涉及的更新项目，加快中心城区与几大交通枢纽联系通道的贯通;以城市更新加快广佛高质量发展融合试验区建设，推动更高质量的广佛同城化发展，同时进一步提升广州国际航空、航运枢纽与物流能级。

“城市更新正成为广州‘十四五时期高质量发展的战略抓手，也将为全国老城市焕发新活力探索新鲜经验，为全国全省形成优势互补、高质量发展的区域经济布局作出积极贡献。”广州市住建局副局长齐怀恩说。

（实习生吴梓溢对本文亦有贡献）