未成年人附条件不起诉案件督促 监护令问题探析

吴媛贞 汤佳锟

摘 要：近年来，因监护人监管缺位、教养不当、保护不力等原因导致未成年人犯罪高发，检察机关意识到督促监护履职的必要性。探索对被附条件不起诉未成年人监护人发布督促监护令，有助于帮助并促成监护人正确履行职责。但是目前督促监护令的对象能力、监督主体、调查研究、考核办法等方面仍存在问题，一定程度制约了作用发挥。要探索监护能力补足制度， 优化社会调查机制，推动建立社会化监督体系，以完善督促监护令机制。

关键词：附条件不起诉 督促监护令 社会调查 家庭保护

近年来，检察机关高度重视未成年人保护工作，“一号检察建议”的推动落实更是凝聚社会力量共同护航未成年人健康成长。从司法实践来看，监护缺失系导致未成年人犯罪居高不下的关键因素。张军检察长反复强调“家庭保护是基础，家长是未成年人保护的第一责任人”。为此，鼓楼区人民检察院结合近年来办案发现的监护人履职不当问题，对一名涉案未成年人的监护人探索发出全国首份附条件不起诉阶段督促监护令，后期又在上级院的指导下，继续向7名监护人发出督促监护令。通过对上述案件进行分析，总结该机制运行方式及推进过程中的难点，提出发展路径，以期更好地发挥督促监护令在未成年人保护方面的功能。

一、督促监护令的内涵

根据《福州市人民检察院“督促监护令”实施办法（试行）》）的规定，督促监护令是指人民检察院在办理未成年人犯罪案件中，发现监护人存在管教不严、监护缺位等问题，影响未成年人健康成长，导致未成年人违法犯罪时，向监护人发出依法履行监护职责的检察工作文书。旨在推动家庭、学校、社会一体化预防未成年人犯罪机制，充分发挥监护人对涉案未成年人监护管理、教育作用，有效预防和减少未成年人违法犯罪，保护未成年人合法权益。

二、检察机关推行督促监护令机制的必要性

（一）督促监护令是检察机关履行“国家监护人”职责的重要载体

未成年人的健康成长事关每个家庭的核心利益，是最重要的国家利益和最大的社会公共利益。[1]同时，随着《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的全面实施，监护权制度的公法性日益凸显，包括检察机关在内的公权力机关逐渐深度介入未成年人监护工作。未成年人监护工作理应以家庭监护为主，当家庭监护出现缺位、违法等情形影响未成年人生存安全时，公权力介入监护的条件由此产生。作为未成年人合法权益的维护者，在面对监护人监护职责不能有效履行或履行不当，但又未达到撤销监护权的情形时，督促监护令为检察机关履行“国家监护人”职责开辟了新的路径。督促监护令由检察机关发出，具备一定权威性，相较于以往未成年人检察工作中的亲职教育、公开训诫等手段，更能体现督促落实监护职责的强制性。

（二）督促监护令是填补监护教育缺失的有效途径

时下众多未成年人犯罪案件，亦或是监护人侵害未成年人的犯罪，都暴露出监护人在履行职责中普遍存在履行不当的问题，而监护人的所作所为既有主观故意的，也不乏无知之举。究其根源，可以说我国司法政策、教育政策中监护人教育空白是一个关键原因。谈及未成年人保护工作时，社会各界更多地把目光投向校方、司法机关、教育部门，甚至是未成年人本身，而忽略了对监护人的教育督促。督促监护令作为一种事后补救举措，一方面可以帮助涉案家庭改善监护环境，另一方面通過社会宣传、以案释法等手段，推进未成年人监护人教育广泛化，实现教育效果从案后提前到事前，达到防疫站的效果。

（三）督促监护令是构建监护人社会化监督体系的有力抓手

监护人保护被监护人的利益，这是一种义务、一项职责。民法典规定了监护人的相关职责。字面上的监护职责只有正确、有效地落到实处才能发挥作用，可见对监护人履职实施必要的监督是迫切需要的。督促监护令是检察机关监督监护人履行监护职责的直接手段，通过直击案后家庭问题，指导、帮助、督促监护人有针对性地纠正监护缺位问题。此外，检察机关还借助社区、校方、派出所、监护人从业单位等部门，共同监督监护人履职情况，切实推动构建对监护人履职的社会化监督体系。

三、督促监护令机制运行的基本程序

检察机关制发督促监护令，必须有意识的挖掘监护缺失原因、引导监护人正确履职，通过不断完善运行程序，推动督促监护令的作用逐步凸显出来。

（一）问题发现

将来自单亲或再婚家庭、长期缺乏父母直接管教、成长过程中存在溺爱打骂体罚等情形的涉案未成年人监护人作为重点探索对象，通过审查公安机关移送的社会调查报告、自行走访调查或委托司法社工展开调查等方式，详细掌握涉案未成年人家庭基本信息、父母婚姻及性格状况、家庭教育、亲子关系以及监护状况，由此判定是否适用督促监护令监督监护人依法履行监管教育职责。

（二）对策制定

在充分社会调查的基础上，分析监护人存在的监管缺失、教养不当、关爱缺乏、保护不力等问题与未成年人实施违法犯罪行为之间是否存在关联，明确监护缺位的具体表现，实行“一案一令”“一人一令”，征求心理咨询师、司法社工意见，提出针对性强的、操作性强的督促监护要求。如鼓楼区检察院办理的王某传播淫秽物品牟利罪案，王某8岁便在寄宿学校读书，父母监管长期缺位是其走上犯罪道路的重要诱因。案发时王某适逢高考，据此该院在督促监护令中明确要求监护人在经济许可的情况下，在学校附近租房和孩子同住，参与高考备战全过程，助力王某顺利结业。

（三）宣告送达

督促监护令采取宣告送达为主、书面送达为辅的方式，由检察机关向涉案未成年人的父母宣告送达，督促监护人履行监护职责，同时邀请监护人住所地公安机关、司法行政机关、居委会或村委会、涉案未成年人所在学校及其他相关社会组织人员等到场见证宣告过程，增强宣告程序的仪式感和权威性，促使被督促对象提高认真履行监护职责的行动自觉和意识。

（四）监督履职

要求所有督促监护令对象到鼓楼区未成年人法治教育平台进行现场学习，并在帮教考察期内完成平台线上课程。监护人每周须向所在居委会或村委会报告监护职责履行的情况，由居委会或村委会对其督促监护令的履行情况进行督促、引导、劝诫、考评，并将履行情况通报检察机关。

（五）验收效果

督促监护令发出之后，检察机关定期开展“三访”工作，即对家长进行探访，对学校进行回访，对社区进行走访，了解督促监护令的落实效果。对监护职责履行效果不佳，导致正处于附条件不起诉考验期内的涉案未成年人违反有关监督管理规定情形的，检察机关应撤销附条件不起诉决定，对涉案未成年人提起公诉。对监护人拒不履行督促监护令要求的，由检察机关和公安机关负责依法予以训诚，对不履行监护职责造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、督促监护令制度的运行现状

（一）在履职要求上，社会调查不扎实降低督促监护令的质量

充分详实的未成年人监护状况调查报告，是检察机关对附条件不起诉的未成年人案件是否适用督促监护令、如何提出履职要求的重要参考依据。法律规定检察机关可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行社会调查。司法实践中，检察机关主要是通过委托未成年人户籍所在地司法局协助调查、要求承办公安机关调查、自行走访调查或是委托专业司法社工调查等四种方式获取调查报告。一般来说，前三种方式由于调查方都具有司法机关的属性，被调查人容易产生抵触情绪，难以获取真实的监护情况。相较而言，专业司法社工处于中间地带且具备专业知识，可以更好地承担调查工作，精准地发现监护问题。但时下引入司法社工参与社会调查工作的检察机关仍为少数，一定程度上影响了调查报告的真实有效性，导致检察机关不易挖掘出监护问题与未成年人涉罪之间的关联因素，降低了督促履职的针对性，影响了督促监护令的质量。

（二）在适用对象上，履职不能制约督促监护令的作用

对于有监护能力的人员来说，督促监护令确实能帮助其纠正监护问题，正确履行监护职责。然而，从司法实践来看，相当一部分未成年犯罪嫌疑人可能来自单亲家庭，可能父母长期外出务工，亦可能因父母残疾、智障、死亡等由祖辈抚养。这些情况下未成年人虽然有监护人，但是监护人难以为孩子提供良好的监管环境。面对监护人自身能力不足的客观限制，即便检察机关在督促监护令中提出可行、有效的履职要求，监护状况依然难以改善，督促监护令的作用无法发挥。如鼓楼区检察院办理的严某盗窃案，严某自幼父母双亡，由奶奶抚养长大，奶奶作为监护人可以在物质生活上满足严某的需求，但不能在精神层面上给予严某正确的引导和教育，致使其逐步成为盗窃惯犯。

（三）在督促主体上看，监督责任不明确影响督促监护令的履行

督促监护令的作用，需要监护人“依令履职”才能显现出来。对于本就缺乏监护意识的监护人来说，后期的监督跟踪是必不可少的。检察机关作为督促监护令的发出主体，受到自身法律职能的限制，无法实时、密切地监督监护人履职情况。实践中，检察机关邀请监护人住所地派出所、居（村）委会、涉案未成年人所在学校等派员参加督促监护令的宣告送达，在会上明确各方的监督责任，以期通过这种方式形成监督合力，共同督促监护人履行监管教育职责。鼓楼区检察院在此基础上更进一步，推动区政法委成立以检察机关为主体、28个职能部门共同参与的“鼓楼区未成年人保护共同体”，以共同体为监督主体，督促监护人履行职责。这种形式一定程度上强化了共同體的监督意识，通过各方合力督促推动监护人积极履行督促监护令的要求。但是，目前督促监护令制度尚未纳入法律体系，督促主体的职能、权责没有法律予以明文规定，仅通过个案邀请的方式临时赋予各部门监督责任，监督效果很大程度上取决于部门经办的主观能动性，最后督促监护令的运行很有可能演变成检察机关“一头热”的局面。因此，在立法层面研究确定督促监护令的监督主体、职责，是确保其得到有效履行的关键所在。

（四）从效果评价上，考核惩戒体系不健全影响督促监护令的刚性

客观完整地评价监护人的履职情况、未成年人的监护状况等，系督促监护令运行机制中不可或缺的一环。目前，检察机关主要通过监护人定期进行情况汇报以及检察机关的跟踪回访来评判监护人的履职效果，尚未配套建立一个完整客观的考核评估办法。根据预防未成年人犯罪法相关规定，监护人不履行监护职责，放任未成年人有严重不良行为的，由公安机关对其予以训诚;监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚。这意味着，检察机关发出督促监护令后，只能通过公安机关的训诚和行政处罚手段制约监护人的行为，震慑力不足。这两方面的问题都直接影响督促监护令的刚性效果。

五、检察机关在附条件不起诉案件中开展督促监护的进路

（一）探索监护能力补足制度

检察机关在适用督促监护令时，结合监护人实际情况，探索引入社会力量开展辅助监护工作，将司法社工、未成年人所在地的社区组织或其他适合参与监护工作的人员纳入监护辅助志愿者团队，征求监护人意见，监护辅助人在一定时期以结对子的形式介入监护工作，引导家长正确、充分地履行监护职责，提供心理咨询、心理疏导、情感抚慰等专业服务，督促亲子之间沟通交流，有效弥补监护短板，帮助培养未成年人健康心理和健全人格。

（二）优化社会调查机制

推广委托专业司法社工或其他专业社会组织开展社会调查的工作模式，调查内容涵盖未成年人成长经历和监护状况，重点调查涉案未成年人家庭是否存在虐待、遗弃或照管不良、监护人酗酒、滥用毒品等监护问题。除了向未成年人、监护人展开调查之外，应扩大社会调查范围，走访未成年人所在学校、居住社区、监护人所在单位等，多维度多角度地了解监护人履职情况，对家庭监护状况作综合评估，精准挖掘监护问题与未成年人犯罪之间的关联，为后期制发督促监护令因人施教地提出个性化履职要求奠定基础，避免督促监护令的内容教条化、形式化。

（三）推动建立社会化监督体系

家庭问题的社会干预靠某一方面的力量难以奏效，需要在政府的统一协调下，建构社会各方参与、相互联系、相互依托、各司其职、优势互补的网络系统，从不同角度、不同方面进行有效干预。[2]某些社会组织、部门不仅有监督监护人的便利，更有监督其认真履职的义务。如村（居）委员会是最贴近未成年人生活的组织，开展监督工作最为直接、便利、有效。再比如未成年人所在的学校，与其监护人的接触也较为密切，可以更及时、更直观地监督监护人履职情况。检察机关应充分推广督促监护令在强化未成年人保护、提升社会治理水平等方面的重要作用，将其纳入地方党委视野，推动多部门共同落实监护人监督工作，构建社会化“大监督”格局。希望通过地方先行先试推动国家立法确定督促监护令的法律地位，明确各部门监督监护人履职的法定责任。

（四）建立监督考核与惩戒办法

为了让监护人在附条件不起诉考验期内充分履行监护职责，实现对未成年人的最佳监护效果，要对考验期内的监护履职情况设立相应的监督考核与惩戒办法，为监护人提供可量化的考核标准，明确履职不当、怠于履职的处罚举措，促进督促监护令的有效落实。检察机关可以从主观和客观两个方面考核监护人履职情况，主观方面主要通过观察监护督促效果予以评价，而客观方面则需要有具体的量化指标。因此，检察机关在督促监护令中应当明确监护监督考察期限、完成亲子活动、亲职教育次数、学习法治教育课程的时长、书面报告监护状况等要求，监护人对照要求逐项完成，监督主体可根据监护人是否按时按量完成指定任务给予客观评价。对未按时完成指定任务的视为怠于履行督促监护令，由公安机关子以训诚，在训诚后仍然拒不履行的或者考核期后因怠于履行考核未达标的给予行政处罚（一般为行政罚款）。

（五）强化家庭监护教育

要从根本上提升未成年人保护水平，需要形成完备的监护人教育制度规范和常态化的教育体系，从而促进未成年人的监护人认真履行职责、充分发挥家庭在未成年人犯罪预防中的重要作用。督促监护令的适用，正是填补了监护教育的空白。为了强化教育效果，还应当将其与其他举措相结合，实现资源整合、功能互补的教育效能。在适用督促监护令的过程中，要注重该机制与心理疏导、亲职帮教、法治宣传等工作的有机结合。同时要创新监护教育的宣传载体，以社会大众喜闻乐见的题材和方式开展监护教育宣传，营造全社会关注家庭教育的氛围。希望通过督促监护令的探索适用，推动修订完善预防未成年人犯罪法，为家庭监护教育指导及责任作出具体的法律规定。

注释：

[1]参见宋英辉、苑宁宁：《提升未检质效保护好最大“公共利益”》，《检察日报》2017年12月25日。

[2]参见关颖：《预防未成年人犯罪的基础在家庭》，《预防青少年犯罪研究》2013年第2期。