农村土地延包接续政策的对策建议

韩德亮

《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）的出台，正式拉开了我国农村土地二轮承包到期后延包30年工作的序幕。黑龙江省作为农业大省，在保持农村社会和谐稳定的前提下，如何确保“长久不变”政策落到实处？针对这一情况，深入了解我省农村土地延包工作存在的问题，结合实际，提出了我省土地延包工作应该遵循的原则，以及我省农村土地延包工作政策接续的几点建议。

强调基层政府作用，县、乡级政府起主导作用。三轮土地承包的工作主体在基层，尤其是县乡两级政府应实行党委、政府负责制，全面负责三轮土地承包工作。要做到赏罚分明，如有出现重大问题应对相关责任人和“一把手”进行严肃处理。在二轮土地承包到期前，应先行选择具有代表性的村进行试点，通过不同类型村的土地延包试点工作，制定出台适用于本地区的县级三轮土地承包工作方案。同时，三轮土地承包工作需要多部门配合协调推进，相关部门应立足本部门责任、发挥应有作用、加强联系，为土地延包工作提供坚实保障。要认真落实中央要求，依法保护农民土地的流转权益，确保现有的土地承包关系保持稳定并长久不变，也确保适度规模经营、发展现代农业能够因时因地有序地推进。

稳定农村承包关系，真正实现“长久不变”。《意见》中强调：“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”三轮土地承包工作最主要的目的是落实中央关于农村承包地“长久不变”政策，而如何真正理解“长久不变”成为关键。真正的“长久不变”应该明确的是，目前我国实施的家庭联产承包责任制长久不变，这个制度从改革开放开始就引领了我国农村改革的重大方向;其次，承包户和承包地之间的关系长久不变，不能因为承包期的更迭变更承包关系。

但对于确实存在问题的地方，《意见》中也给出了解决方案，即对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。这样，在解决目前存在的人地矛盾问题时，就可以在村集体范围内进行小调整。

解决历史遗留问题，利用好确权新增地源。一直以来，农村土地问题都是农民群众反映关注的热点难点问题。农民群众想借此次三轮土地承包工作，可以重新建立承包关系的机会解决自家问题。为解决好大量存在的农村土地纠纷工作，我省出台了《全省涉农县（市、区）农村土地承包经营权纠纷仲裁体系建设方案》，在方正、克山、阿城、五常、宝清、东宁等县市开展农村土地流转服务体系和土地纠纷仲裁体系建设试点。那么，要利用好确权工作产生的新增地源，就要明确哪些耕地为新增地源。农户新开垦的耕地、未在二轮土地承包台账中体现的、超出5%部分的机动地，都可以作为新增地源纳入三轮土地承包中，但是长期耕作中形成的磨牛地、农田道路用地，则不能作为新增地源收回或者收费。对于新增地源的发包应该慎重处理，要严格按照村民自治的原则，通过村民大会或者村民代表大会投票的方式来进行分配。

坚持执行“增人不增地，减人不减地”政策不变。“增人不增地、减人不减地”是我国农村继包产到户之后的一项重要政策安排。该制度由贵州省湄潭县于1987年首创，旨在解决因人口变动导致承包制不稳定所带来的诸多问题，如农民缺乏稳定的土地投资预期;土地生产率下降;土地细碎化越来越严重;调地成本太高;不利于控制人口增长等。

该政策将人口与土地承包的关系进行固化，在承包期内不再根据人口的变动重新调整承包地，从制度上割断了新增人口与土地的联系，减少了调地成本与麻烦，给农民吃了“定心丸”。但对于新产生的无地人口来说，在承包期内无法再通过调地来获得土地，《意见》中指出，为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，發包方应当依法收回承包地，另行发包。通过家庭承包取得土地承包权的，承包方应得的承包收益，依照继承法的规定继承。农村土地制度的稳定事关农民权利和农村社会的稳定，坚持“增人不增地、减人不减地”的制度不动摇，有利于保持承包关系的长久不变，更有利于推进农业生产现代化的进程。

有序推进土地流转，积极探索有偿退出机制。我省地处松嫩平原腹地，具有得天独厚的黑土资源，是全国首屈一指的商品粮生产基地。据不完全统计，全省农村适度规模经营面积超过7000万亩。在三轮土地承包工作中，要积极推进土地流转，倡导农村土地适度规模经营，加大对农民合作社、家庭农场等新型经营主体的支持力度，以新型经营主体为依托，大幅提升农业现代化水平，保证农民稳定持续增收。

此外，农村土地经营权流转应尊重农民意愿，任何组织和个人不能强迫农民流转，也不能阻碍农民的流转。各地、各级政府部门应结合本地实际，探索切实可行的有偿退出机制。针对我省社保体系相对薄弱的实际，对退出农户应给予更多的补助和就业出路。

巩固扶贫工作成果，加大无地少地补偿力度。在三轮土地承包工作中，应进一步巩固当前的扶贫工作成果，不能因为耕地延包政策的偏差造成新的贫困人群的出现。针对在三轮土地承包工作中，仍无法获得耕地的农户，可以考虑通过流转的方式满足其土地经营的需求，也可以通过新型村集体经济组织来给予补偿。总之，要结合本地实际提出切实可行的实施方案，对无地、少地农户进行相应补偿，确保每一位村集体成员都能享受到村民应有的权利和收益，共享改革开放和经济发展红利。

（作者系黑龙江省乡村产业发展中心副调研员）

责任编辑/张博