私募基金监管新规解读

文/苏筱芮 编辑/白琳

私募基金监管新规的出台，对遏制私募风险乱象具有积极作用，有利于促进私募行业健康可持续发展，真正发挥其为投资者创造价值、为实体经济提供支持的功能作用。

2020年9月11日，证监会对外发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定（征求意见稿）》（以下简称“私募基金新规”），对基金名称、投资者权益保护、禁止性投资行为等进行了规范，引发市场广泛关注。此次私募基金新规聚焦哪些领域？市场对新规又有什么反馈与建议？

我国私募基金监管历程

我国私募投资基金的监督管理机构主要包括证监会、中国证券投资基金业协会以及地方基金行业协会。截至2020年7月底， 协会已登记私募基金管理人2.45万家，备案私募基金超过8.8万只， 管理基金规模高达14.96万亿元。

然而回顾私募监管历程，从2013年至今才经历了短短7年时间。2013年6月1日，修订后的《中华人民共和国证券投资基金法》正式施行，将私募基金纳入其管理范围，私募基金的法律地位得到了正式承认；2014年8月21日，证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》（简称《私募办法》），私募行业监管由此进一步迈上正轨；2016年被誉为“私募监管元年”，中国证券投资基金业协会相继对私募投资基金的登记备案、信息披露、合同指引等加以细化规范，为私募行业的自律管理与备案登记制度的建立打下了坚实的基础。

此次私募基金新规，可以说是在前述一系列文件的基础上，结合近年来我国私募行业发展的现实情况打的一个强力“补丁”，通篇体现的是“加强监管”的思想理念。

私募基金新规重点解读

机构管理与业务管理

私募基金新规全文共十四条，在机构管理与业务管理方面主要有以下重点。

一是准入规范。私募基金新规规定，在首次开展资金募集、 基金管理等私募基金业务活动前， 私募基金管理人应按照规定在基金业协会完成登记，在名称和经营范围中标明“私募基金”“私募基金管理” 等体现受托管理私募基金特点的字样。这就是说，“登记”是经营私募基金业务活动的前提，未经登记， 任何单位或者个人不得使用“基金”“基金管理” 字样或者近似名称进行私募基金业务活动。

在地区经营方面，文件规定，私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、 计划单列市行政区域内。此项规定强化了私募基金的属地管理，对此前因私募跨地区而产生的风险具有一定的缓释作用。但亦有业内观点认为，该办法直击行业痛点，波及范围较广，如若整改，将面临较大难度，后续能否顺利实施仍有待观察。

二是人员规范。文件对私募基金管理人的出资人、实际控制人及其从业人员提出了以下规范要求：私募基金管理人的出资人不得有代持、循环出资、交叉出资、层级过多、结构复杂等情形，同一单位、个人控股或实际控制两家及以上私募基金的，应具有设立多个私募基金管理人的合理性与必要性。

私募基金新规第九条，还列示了私募基金管理人及其从业人员从事私募基金业务的禁止行为，包括自融、资金池业务、直接或者间接侵占、挪用私募基金财产等。

除此以外，私募基金管理人及其出资人、实际控制人、私募基金托管人、私募基金销售机构等主体，还应持续履行信息披露和报送义务，确保所提交信息材料及时、准确、真实、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，并应配合证监会及其派出机构依法履行职责，如实提供有关文件和材料，不得拒绝、 阻碍和隐瞒。

三是经营规范。私募基金新规第四条规定，私募基金管理人不得管理未依法备案的私募基金，不得直接或者间接从事民间借贷、担保、保理、典当、融资租赁、网络借贷信息中介、场外配资等任何与私募基金管理相冲突或者无关的业务。

该新规第八条还规定，私募基金管理人不得直接或者间接将私募基金财产投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等类信贷资产，以及股权或其收（受）益权等。上述规定旨在通过对私募基金业务范围与投向加以规范，促使私募基金回归业务本源，进一步优化其投融资功能。

投资者保护管理

近年来，金融消费者权益保护受到市场的格外关注。2020年9月，央行下发了《金融消费者权益保护实施办法》，从行为规范、信息保护、争议解决、监督管理、法律责任等层面，对银行业机构与支付机构做好金融消费者权益保护工作提出了要求。证监会则通过此次私募基金新规，从宣传推介、资质审核、信息披露等角度，对私募基金管理人提出了投资者保护的相应工作规范。

一是宣传推介。私募基金新规禁止私募基金利用包括报刊、电台、电视、互联网等公众传播媒体，布告、传单、短信、微信、博客和电子邮件等载体，以及讲座、报告会、分析会等方式，“向不特定对象宣传推介”。但文件也规定了除外情形，例如通过特定设置使宣传推介行为直接面向合格投资者。

承诺保本保收益、夸大和片面宣传私募基金也在被禁止之列，包括宣传投资本金不受损失、固定比例损失或者承诺最低收益等情形，以及使用“安全”“保本”“零风险”“收益有保障”“高收益”“本金无忧”等可能导致投资者不能准确认识私募基金风险的表述。

规范的宣传推介用语对金融消费者而言是重要的保护屏障。2019年年底，央行等四部门联合发布了《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》，私募基金新规的此部分内容，与该通知体现的监管精神一脉相承。

二是人数限制。文件对私募基金投资者人数划定了“红线”：以股份有限公司或契约形式设立的，累计不得超过200人；以有限责任公司或合伙企业形式设立的，累计不得超过50人。与此同时，文件还采取了穿透式监管方式，禁止机构向合格投资者之外的单位与个人募集资金，或者为投资者提供多人拼凑、 资金借贷等满足合格投资者要求的便利，禁止变相突破合格投资者标准或投资者人数限制。

此外，投资者转让基金份额的，受让人应当为合格投资者，且基金份额受让后，投资者仍不能突破限定的人数。人数的限定，有利于从源头上把控私募“合格投资者”资质，体现出私募投资基金“非公开”的本质，而非适合普罗大众的低风险投资方式。

三是关联交易披露。在私募基金的关联交易方面，私募基金新规并没有“一刀切”，而是在基金财产混同、资金池运作、不公平对待基金财产和投资者等方面提出了禁止性要求，规定私募基金不得隐瞒关联关系或者将关联关系非关联化。如确需实施关联交易的，私募基金投资前应当取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意；投资后，应当及时向投资者充分披露信息并向基金业协会报告。

意义与建议

私募基金新规，是在防范化解重大金融风险攻坚的大背景下诞生的，体现了对私募从股东、业务、信披、处罚等角度的全方位管理，对遏制私募风险乱象具有积极作用，有利于促进私募行业健康可持续发展，真正发挥其为投资者创造价值、为实体经济提供支持的功能作用。

尽管私募基金新规以“加强监管”为核心，但市场仍有观点认为，其作为规范性文件，在事中动态监管、事后处罚等方面的功能仍有待强化，例如采取行政监管措施的依照文件——《私募办法》层级较低，又如行政处罚的力度比较有限等。

笔者认为，由于私募采取的是备案制，在准入门槛上与其他“审批制”的持牌金融机构存在本质区别，仅通过事前管理，较难区分机构究竟为“良币”还是“劣币”。因此，监管应通过强有力的事中、事后监管措施加大管理。事中方面，可通过大数据、区块链等新技术加强私募基金运营状态监测；事后方面，可加大对违法违规行为的惩治力度，公示大案、要案的等典型案例，以起到震慑作用。

此外，私募基金新规仍有一些内容亟待进一步加以明确，如文件中提出的禁止业务，以及“私募基金管理人不得管理未依法备案的私募基金”条款中的“未依法备案的私募基金”该如何界定，仍需更多细化条款或配套文件来进一步阐述。笔者期待，私募基金新规的征求意见稿在吸纳意见后，能以更加完善的内容实现最终落地。