山西高速公路市场化运营和债务化解情况研究

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随着城市化的不断扩张和经济交往的不断加大，高速公路作为一种先进交通的快捷工具、拉动经济的重要手段、城市品质的重要标志，在近年来得到了不断飞跃发展，建设和通车里程快速增加。但由于高速公路建设初始投资大、投资回报期长，导致高速公路债务规模也随着建设里程的增加而快速膨胀。高速公路的债务偿还，主要依赖通行费收入，但相较于年度债务规模特别是还本付息高峰期，如何平滑债务偿还周期、稳妥化解通行费收支矛盾，成为一个地方政府相当难的棘手问题。

为着力化解高速公路债务风险，山西省以加快市场化运营步伐为方向，于2017年11月挂牌组建山西交通控股集团有限公司（以下简称交控集团），举非常之力、下恒久之功，推动高速公路的运作模式向市场经营转变、债务风险向市场化解转变、企业效益向自负盈亏转变。两年多来，市场化运营情况如何、债务化解成效怎样，又出现了哪些新的情况问题？带着这些疑问，在对山西高速公路市场化运营和债务化解有关情况进行了深入研究后，形成报告如下。

一、试水以市场化改革破解债务风险的有效途径

防范化解重大风险，是我国经济由高增长阶段转向高质量发展阶段后，必须迈过的一道关口。习近平总书记在十九大报告中提出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。防范化解重大风险，被排在了三大攻坚战的首位，由此可见，确保风险隐患得到有效控制，必将是当前乃至今后一段时期的经济领域重大任务和各方关注焦点。

高速公路债务，是构成我国地方政府债务的主要内容，也是山西省加强风险防控的重要着力点。为通过改革创新实现转型升级，在山西省政府的坚定主导下，以山西省交通运输厅和山西省国资委管理（持有）的交通企业国有资产（股权）作价出资，采取整体打包、无偿划转、股权重组等方式，成立了山西交控集团。

从资产规模看：划转至交控集团的国有净资产达到1244.71亿元，其中，资产总额5689.14亿元，负债总额4444.43亿元，据此确定省政府认缴的注册资本为500亿元。

从资产来源看，主要包括：（一）原省交通运输厅管理的62条高速公路、省交通规划勘察设计院、省交通科学研究院；（二）原省公路局管理的10户路桥企业；（三）原省高管局管理的省交通信息通信公司、省交通物资公司、省高速公路开发有限责任公司，太原武宿物流园区，汾平、京大高速部分股权；（四）原国资委管理的路桥集团、交投集团和高速集团。

二、乘势集团化运营引起量变到质变的积极变化

交控集团组建以来，以改革创新破解发展难题，以财政注资为引导，用市场化方式化解高速公路债务，高速公路通行费收入增长迅速，企业经营质量和效益持续向好，改革取得了阶段性成果。

（一）运营变化状况

2017年，交控集团尚未组建时，从55条政府还贷高速公路的整体收支情况看，当年利息支出184亿元，通行费收入120亿元，剔除养护管理费用40多亿元，可用于偿还利息的资金仅有80多亿元，利息缺口高达100多亿元。

2018年是交控集团成立后的首个完整运营年度。全年完成营业收入363.15亿元（其中政府还贷路通行费收入增长至158亿元），净利润1.07亿元，经营净现金流134.42亿元，取得了比预期目标要好的转型成效。

2019年，交控集团实现营业收入390.34亿元，同比2018年的363.15亿元，增加了27.19亿元、增长7.49%；利润总额4.51亿元，同比2018年的3.43亿元，增加1.08亿元，增长31.49%；净利润1.45亿元，同比2018年的1.07亿元，增加了0.38亿元，增长35.51%，企业运转已基本稳定在合理范围之内，以改革促发展成效进一步显现。

（二）债务化解情况

2018年12月，交控集团与国开行牵头的银团签订了《银团贷款协议》，确定55条政府还贷高速公路置换债务规模2607亿元，置换后还款年限25年。

2019年12月，完成全部2607亿元债务置换，从2021年起，存量债务将逐年降低，利息支出也将逐年减少。

（三）前后成效对比

对比2017年、2018年改革前后55条政府还贷高速公路的经营状况：改革前的2017年，全省高速公路通行费收入实现120亿元，利息支出高达184亿元。改革后的2018年，通行费收入增加至158亿元、同期增收38亿元，利息支出减少至160亿元、同期少支24亿元。

对比2018年、2019年组建两年以来交控集团的总体经营效益状况：盈利率明显改观，2019年营业收入390.34亿元、净利润1.45亿元比2018年分别增长了7.49%、35.51%，保持了稳定双增长；负债率持续下降，2019年资产负债率为77.99%、比2018年（78.88%）下降1个多点，负债率数值与省国资委监管企业平均水平基本接近，总体资金面的宽余度良好；付息率压力减小，2019年因化解债务比2018年少支付利息4.67亿元。

三、借助优势因素实现高速公路改革和运营平稳

总体来看，交控集团组建以来，企业营业收入、净利润保持稳增长态势，现金流持续好转，划入的55条政府还贷高速公路市场化经营成效突出、债务风险得到有效化解，深究原因，主要得益于以下三方面因素：

（一）通行费增收支撑企业经营不断好转

2018年，55条政府还贷高速公路完成通行费收入158亿元，比改革前的2017年净增长31.67%。增长主要原因，除社会经济发展带动和企业强化经营管理外，还得益于2018年各地市纷纷出台新环保政策，柴油车散装物料车不得进入市内，导致大量货运车辆转向高速公路。目前看，这一政策性因素将长期有助于通行费收入增收。

2019年，55条政府还贷高速公路完成通行费收入158.89亿元，同比增长1.42%。

按照交控集团提供的研判信息，今后通行费收入仍能保持一定增量。

（二）存量债务置换进一步减轻付息压力

积极借助财政两年注资70亿元的“筑巢引凤”效应，充分发挥高速公路省级运营平台招牌作用，对55条高速公路资产、债务、质押等情况进行了逐一梳理，与国开行牵头的工行、农行、中行、建行、交行、邮储参团的银团签订了《银团贷款协议》，使高速公路债务风险得到有效化解，资金运转实现良性发展。55条政府还贷高速公路存量债务全部置换完成后，利率将由原先的6.14%降至5.15%。2018年全年支付利息约160亿元。2019年全年支付利息142亿元，较上年减少18亿元。2020年全年预计支付利息135亿元，较2018年减少25亿元，较2019年减少7亿元，这也成为了增厚企业业绩的一个利好因素。

（三）稳定经营现金流提升了企业投融资能力

2018年，交控集团经营性现金净流入134.42亿元。2019年经营性现金净流入133.9亿元，企业账面货币资金192.76亿元，稳定的现金流促进了企业的投融资活动，企业筹资现金净流量同期减少92.56亿元，投资现金净流出同期增加159.34亿元。

（四）坚定向管理要效益有力促进了经营提升

围绕运营政府高速公路业务板块和其他经营板块区分管理要求，在注重企业市场经营和政府资产管理双重目标任务的基础上，突出以管理提升效益的政策导向，积极推动建立健全“以专项核算实现区分管理、强化监督带动效益提升”的有效内部监管体制，确保财政资金和政府资产“双安全、双增效”。一是成立政府还贷高速公路核算中心，对已运营政府还贷高速公路资产实行“统一打包、独立核算，封闭管理”。区分管理模式的实行，进一步促进交控集团以企业化、资本化、专业化方式不断提升对高速公路的经营管理水平。二是在分业经营核算机制约束下，进一步激发了企业深化高速公路管理体制改革的积极性，也同时调动了企业挖掘经营潜力、多措并举增收提效的主动性，实现了企业效益从巨额亏损到扭亏为盈的转变、运作模式从依赖吃高速公路收费到多元化经营并进的转变，取得了比预期目标要好的转型成效。2018年，交控集团实现非通行费营业收入161.45亿元，2019年实现189.14亿元，同比增长17.15%。

四、改革引领转型支撑高速公路发展行稳致远

依据交控集团运行状况，对55条高速公路25年周期内的通行费收入情况和还本付息及养护管理费用支出情况进行测算，可得出如下结论：

到25年周期内最后还款年限时，整体通行费收支资金缺口约635亿元。测算基础数据来源于交控集团的发展规划及预判，其中：通行费收入，2018-2020年是按年均增长8%、2021-2023年是按5%、以后年度按1%测算；养护及管理费用，每年按3%增速测算。

结合财政注资情况来看，2018年省财政预算安排30亿元，2019年预算安排40亿元，两年累计向交控集团注资70亿元，算上通行费收入、还本付息及养护管理费用支出，2019年底资金盈余约14.5亿元，已经能够确保通行费收入覆盖两年还本付息及养护管理等支出。

基于企业已有一定的经营实力和盈利能力，预计在25年债务周期内，债务付息和管养费用完全可由企业通过通行费收入解决，财政注入资金主要帮助企业解决2020年起通行费收入扣除费用支出后的债务还本缺口。

五、持之以恒全面抓好改革创新未来可期

投资的目的是为了得到收益，但不可避免地面临着风险。当前，防范化解重大风险，是当前我国经济稳定的头等大事，行稳才能致远，才能保证前进的步伐不会以停滞。在高速公路债务化解和体制改革过程中，顺应经济走势变化，立足全局和长远，牢牢守住防风险底线，即要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件，才能有效确保高速公路运营及债务化解工作平稳推进，不断取得新成效。

一是强化经营动态监控力度。进一步加强与各主管部门的协调配合，加大动态监控，推动政府还贷高速公路通行费收支专项核算制度化、规范化、常态化，建立高速公路专项管理“半年一报告”制度，及时发现出现的情况和问题，引入专业机构建立核算数据质量检查和第三方评价制度，确保账目核算和数据披露全面完整、真实准确。

二是盯紧债务风险化解进展。针对高速公路运营及债务风险化解过程中重大问题和薄弱环节，建立情况跟踪机制，盯紧抓好风险防控，坚持“从根上改、制上破、治上立”，用非常之力深化改革，把改革转型成果不断转化为高质量发展新动能，确保省委、省政府确定的高速公路债务化解目标圆满实现。

三是继续深化债务重组置换。推动交控集团及时把握国家调整利率机遇，充分利用企业充足现金流和盈利积累，盘活闲置、低效资金资产，争取将债务综合利率降低至贷款基准利率水平。

四是加大财政政策支持力度。适应市场变化和企业需求，不断健全完善高速公路运营及债务化解的财政支持政策；积极借鉴外省先进经验，不断改进财政对高速公路建设的支持方式，创新财政支持政策，着力提高财政支持政策的灵活性、有效性和针对性，建立高速公路通行费收支自平衡与财政适度补贴相结合的长效保障机制，促进财政支持高速公路事业发展资金绩效不断提升。

五强化交控集团内生动力。支持交控集团充分借助企业化运作释放出的市场活力和政策红利，通过打通“断头路”，增加出省口，完善路网结构，发挥规模效应。充分借助所辖高速路服务区、沿线广告、物流等经营性资源潜力，加快资源优势转化为资产优势，着力培育新的盈利增长点。通过强化内部管理、严格控制运营成本，打造成有自身“造血”功能的交通运输综合性大型集团企业。进一步采取优化通行费收入结构、开源节流等举措，提高企业经营效益，积累更多盈利。