重要农业文化遗产保护能力建设评估框架及其应用

刘某承，李禾尧,2，闵庆文,2，焦雯

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院大学，北京 100049）

能力建设是当前国际研究的热点问题，也是许多国际组织开展发展项目的重要理论依据与实践方向[1-3]。自浙江青田稻鱼共生系统于2005年6月被列入首批全球重要农业文化遗产（Globally Important Agricultural Heritage Systems，GIAHS）保护试点以来，我国作为最早参与并积极推动GIAHS项目的国家之一，在遗产认定数量、动态保护与适应性管理经验探索等方面处于世界领先地位[4-7]。这些成就的取得，与我国15年来在体制机制建设、组织机构设立、人员技能培训等多个层面所开展的持续而有效的能力建设工作密不可分。

本文借鉴生物多样性公约（convention on biological diversity，CBD）与联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）所提出的能力建设框架[8-12]，结合重要农业文化遗产的特征与价值，构建重要农业文化遗产保护的能力建设分析框架，并据此从保护管理体制建设、保护管理机构建设和保护者能力建设3个方面梳理我国2005——2020年相关工作进展情况，分析当前能力建设工作中存在的不足，并面向遗产动态保护与适应性管理的未来进行讨论与展望。

本文研究的资料来源于2005——2020年相关文献、农业农村部等官方网站相关资源，以及2012——2020年《农业文化遗产简报》相关信息。

1 重要农业文化遗产保护能力建设分析框架

1.1 概念辨析：能力与能力建设

能力（capacity）是一个较为复杂的概念，多数国际机构倾向于将其概念界定为：“个人、组织和整个社会通过成功管理其事务，以可持续的方式迎接发展挑战的才能”[13]。

与capacity building不同，capacity development目前被包括大多数联合国机构在内的国际组织作为“能力建设”的专业术语所使用，其更强调能力建设是“以某些已有的能力为基础而展开的”，而并非从零开始[8]。许多学者围绕能力建设的概念与内容也进行了深入探究，如Samuel认为能力建设重在改善现有的能力库存[14]，Potter等认为能力建设的系统性是对不同层次需求的战略响应[15]等，学界关于能力建设的概念尚无较为统一的界定。目前国际语境下的主流表述为：“个人、组织和社会释放（unleash）、加强（strengthen）、创造（create）、适应（adapt）和维持（maintain）能力的过程，以便随着时间的推移确定和实现自己的发展目标”[9,16-17]。

从系统层次的角度看，能力建设通常包括微观、中观与宏观3个层面，在许多国际组织的官方话语中表现为有利环境（enabling environment）、组织（organizations）与个人（individuals）3个相互关联的维度[8-9,17]。

1.2 面向生物多样性保护的能力建设框架

为了更好地支持“2020年后全球生物多样性框架（the post—— 2020 global biodiversity framework）”，并响应联合国“2030年可持续发展议程（the 2030 agenda for sustainable development）”中的相关要求，CBD缔约方会议于2019年提出了能力建设长期战略框架（the long-term strategic framework for capacity development，LTSF）。该战略框架旨在建立对“能力建设”概念理解的共识，确保政府和非政府行动者能够有效地设计、实施、监测和评价能力建设行动，以在全球生物多样性保护方面产生可持续的影响[8]。

LTSF将能力划分为有利环境层面、组织层面与个人层面，并提出“建设-利用-保持”（development-utilization-retention）的概念模型（表1）。

表1 LTSF“建设-利用-保持”概念模型

1.3 面向全球变化应对的能力建设框架

基于对已开展能力建设项目的梳理与总结，FAO于2010年出版FAO Capacity Development Learning Module系列丛书，并正式提出能力建设共同战略（the corporate strategy on capacity development，CSCD）[9-12]。

CSCD框架主要包括3个方面的内容，即技术性能力（technical capacities）、职能性能力（functional capacities）与能力3个维度。其中，技术性能力指FAO成员国实现千年发展目标（millennium development goals）所需的能力；职能性能力指成员国需要利用与维持农业、农村发展变化的能力。同时，CSCD框架对3大维度进行了系统阐述（表2）。

1.4 基于重要农业文化遗产特征与核心价值的能力建设分析框架

作为一类特殊的遗产类型，重要农业文化遗产为本地农民世代传承并不断发展，有效保护了当地的生物多样性、传统知识体系与农业与农村景观，是深刻反映人与自然和谐进化的具有自然-社会-经济整体性的农业生态系统[18-19]。

表2 CSCD框架的能力建设三大维度

本文基于重要农业文化遗产的特征[20]与核心价值[21]，参考LTSF与CSCD框架，并结合我国重要农业文化遗产保护与利用工作的实际，尝试提出重要农业文化遗产保护的能力建设分析框架（capacity development analysis framework for conservation of important agricultural heritage systems，CDAF）（图1），并以此作为梳理2005——2020年我国相关保护工作进展的基础。

考虑到发掘与保护、科技支撑、科普宣传等方面另有专文介绍，本文重点对其他几个方面进行总结。

图1 重要农业文化遗产保护能力建设分析框架（CDAF）（来源：作者自绘）

2 管理体制建设

自2005年，特别是2012年以来，农业农村部及各遗产地就重要农业文化遗产的挖掘与认定、保护与规定制定了适当的政策、法律与法规，在能力建设的“有利环境”方面进行了探索，使得相关保护与可持续利用行为有法可依，也构建了重要农业文化遗产的相关参与者将其能力付诸行动的环境。

2.1 保护与管理规定

2015年8月，原农业部正式颁布《重要农业文化遗产管理办法》（农业部公告第2283号），从申报与审核、保护与管理、利用与发展、监督与检查等多个方面为我国开展遗产管理工作提供指导，是全球首部专门针对重要农业文化遗产的国家级制度文件，奠定了我国GIAHS与China-NIAHS“双轨运作、全面覆盖”的完整体系。

同时，遗产系统的《管理办法》还作为重要农业文化遗产申报的必备材料，我国已认定的118项China-NIAHS项目均制定了各自的《管理办法》。为进一步加强《管理办法》的法律效力，云南红河哈尼稻作梯田系统、福建福州茉莉花种植与茶文化系统和浙江绍兴会稽山古香榧群的管理办法还通过了省人大常委会的审议。

2.2 规划编制与修订

《农业文化遗产保护与发展规划》既是重要农业文化遗产申报的必备材料，也是遗产地政府对其进行有效保护与可持续发展的基础与抓手[22]。目前，我国已认定的118项China-NIAHS均制定了各自的保护与发展规划，以此作为重要农业文化遗产保护、传承与利用的总框架。

此外，浙江青田稻鱼共生系统、河北宣化城市传统葡萄园和浙江绍兴会稽山古香榧群根据遗产保护与发展的需要，在遗产认定10年后还开展规划文本的修编工作，从注重农业文化遗产传承、培育壮大稻鱼产业、推进农旅融合发展等多个角度，确定未来10年保护与发展的总体思路。

3 管理机制建设

一般认为，管理机制的建设也是属于能力建设的“有利环境”层面。通过构建重要农业文化遗产的监测评估制度、工作会议制度和国际交流机制，形成了我国重要农业文化遗产管理的制度体系，也是能力建设进程发生的重要空间。

3.1 监测评估制度

我国是世界上首个启动全球重要农业文化遗产监测评估工作的国家。2015年8月，农业农村部正式启动GIAHS监测评估工作。受农业农村部国际合作司委托，中科院地理资源所进行了重要农业文化遗产监测评估指标体系构建、GIAHS动态监测数据填报系统开发与培训等工作。随后每年由遗产地主管部门人员进行数据收集后，完成在线系统提交，并将审核后的纸质版报告提交至国际合作司。

评估工作主要通过查阅相关资料、召开座谈会和当地考察的形式进行。2015年起，农业农村部国际合作司组织专家开展第三方评估工作，对已认定的GIAHS项目进行保护成效评估。对标保护与发展规划中的相关要求，评价各项指标完成情况，总结保护与发展经验与不足，并提出管理措施建议。

3.2 工作会议制度

为加强各遗产地间的交流、学习与合作，共同探索更加有效的工作方式和管理手段，农业农村部国际合作司与国际交流服务中心自2014年起建立“‘全球重要农业文化遗产’（中国）工作交流会”制度。通过会议的形式，邀请遗产地主管领导介绍一年来遗产保护与发展的成效，分析遗产地面临的问题以及潜在的威胁与挑战；邀请专家学者对遗产保护与发展的前沿问题进行分析探讨，总结已取得的工作经验；同时结合FAO关于GIAHS最新的保护要求与热点问题进行统筹部署。会议已先后于2014年4月、2015年3月、2016年4月、2017年6月、2018年7月、2019年7月，分别在江苏兴化市、福建福州市、北京市、山东夏津县、内蒙古阿鲁科尔沁旗与福建安溪县成功召开6届，并已成为我国GIAHS保护与发展重要的常态化工作交流机制。

3.3 国际交流机制

作为党的十八大以来农业国际合作与农业外交成就之一、全球农业“南南合作”重要成就之一、FAO与中国合作40年主要成果之一，全球重要农业文化遗产保护已成为我国农业国际交流合作中的一个亮点。

据不完全统计，2005——2019年间，我国共接待114批次外国官员、学者对重要农业文化遗产地开展考察、调研与访问（图2），有效促进了遗产地之间的交流和保护经验的推广，有力推动了遗产保护与利用科学研究的国际合作。

图2 外国人士来华考察重要农业文化遗产地批次变化趋势（来源：作者自绘）

特别值得强调的是，我国一些重要农业文化遗产地与国外地区签署了合作备忘录，建立合作友好关系。2014年，福州海峡茶业交流协会与法国勃艮第葡萄园申报世界遗产协会签署了《农业文化遗产合作备忘录》；2016年，兴化市农业局与墨西哥墨西哥城遗产管理局签署了《农业文化遗产合作备忘录》；2019年，云南红河哈尼梯田世界文化遗产管理委员会与意大利朗格罗埃洛和蒙菲拉托葡萄园景观协会签署了《旨在对中意两国联合国教科文组织世界遗产地进行推广、开发和共享缔结友好关系的协议》。

4 管理机构与行业协会建设

建立有效的结构、流程与程序，打造成员实现组织目标的集体能力，是能力建设的“组织维度”层面。自2005年以来，农业农村部及各遗产地就重要农业文化遗产的管理机构与行业协会建设开展了一系列工作，明确了重要农业文化遗产的管理主体和行为主体，有效促进了各相关参与者发展自己的能力以及在组织内利用自己的能力。

4.1 官方机构

4.1.1 领导机构

农业农村部国际合作司与国际交流服务中心负责我国GIAHS保护与发展的领导和管理工作，原农业部农产品加工局（乡镇企业局）、农业农村部农村社会事业促进司先后负责我国China-NIAHS保护与发展的领导和管理工作。省级领导机构为遗产地所在省（市）的农业农村厅相关部门。具体到县级层面，遗产地普遍成立了以县主要领导牵头、各相关单位负责人为成员的农业文化遗产保护领导小组或管委会。

4.1.2 管理机构

管理机构是重要农业文化遗产管理的职能部门，各遗产地根据各自人员编制特点进行相关机构建设。

例如，云南红河州成立了世界遗产管理局，为正处级单位，统筹管理哈尼稻作梯田世界文化遗产、全球/中国重要农业文化遗产、国家地质公园等，并在元阳、红河、金平、绿春4县设立相应管理机构；内蒙古敖汉旗农业农村局下设立敖汉旗农业遗产保护中心，属副科级；贵州从江与浙江青田均在县农业农村局下设农业文化遗产保护与发展办公室，属正股级。

4.2 非官方机构

4.2.1 产业联盟

由地方企业自发，或在官方机构的指导下成立遗产地产业联盟，有利于整合区域产业发展资源，充分发挥集成优势，促进遗产地特色产业链布局、品牌打造与价值提升。其中，内蒙古谷子（小米）产业技术创新战略联盟和黔东南州稻鱼鸭复合系统产业联盟就是典型的代表。

“内蒙古谷子（小米）产业技术创新战略联盟”是由内蒙古金沟农业发展有限公司牵头，中国农业科学院作物科学研究所、内蒙古农业大学农学院等19家单位于2015年联合发起组建的。该联盟旨在通过各成员单位协作，共同发挥品牌优势，延伸产业链条，解决谷子产业战略发展问题，实现谷子产业由资源优势向产业优势转变。

“黔东南州稻鱼鸭复合系统产业联盟”是在贵州省农委倡导下，以 GIAHS“贵州从江侗乡稻鱼鸭系统”为核心，于2017年组建的。联盟吸纳黔东南州具有共同人文、生态、生物资源条件的天柱、锦屏、黎平、榕江等周边侗族聚居县共同发展，努力打造区域性稻鱼鸭复合系统品牌，提升价值；挖掘、保护和传承农业文化遗产，促进休闲农业、乡村旅游等各行业的全面发展。

4.2.2 遗产保护协会

以农民为主体的农业文化遗产保护协会目前还不多。2018年4月，经河北省涉县民政局认证，“涉县旱作梯田保护与利用协会”在井店镇王金庄村成立。协会广泛动员了当地村民、乡镇政府、相关农产品加工企业、科研工作者、大众媒体、社会热心人士等多方利益主体，并在涉县农业农村局的指导下开展了多项富有成效的工作，如开办村民大讲堂、收集传统农家品种等。

5 保护者能力建设

保护者的能力建设属于“个人维度”层面，目标在于培养个人足够的所需技能、知识、能力与态度。自2005年，特别是2012年以来，农业农村部及各遗产地就管理人员、企业经营人员和农民的管理能力、经营能力和发展能力开展了一系列培训工作，加强了相关行动者的知识、技能、动机与价值观等。

5.1 管理人员能力建设

5.1.1 主题培训

面向各级遗产管理人员的能力培训活动，有利于加深遗产地管理人员对我国重要农业文化遗产保护重大意义的认识，掌握农业文化遗产管理、保护与发展的一般模式与途径，从而提高保护传承的科学性与有效性。

围绕遗产管理、遗产监测等主题，农业农村部共主办5次管理培训活动（表3），具有显著的示范效果。

表3 农业农村部开展的部分管理人员培训活动

各个遗产地也围绕遗产保护、遗产监测、文书编纂、保护规定科普、新型职业农民培育、有机产品示范区认证等主题，积极开展各种规模的培训活动。据统计，仅2012——2020年期间，各遗产地就举办了20多次管理培训活动，培训基层管理人员1 925人次（图3）。形成了一批责任强、业务精、素质高的保护管理队伍，产生了良好的成效与较大的社会影响。

图3 2012——2020年各遗产地管理培训活动参与人次（来源：作者自绘）

5.1.2 专家咨询

为促进重要农业文化遗产事业发展，相关专家或通过政策建议、人大和政协相关议案提案，积极建言献策，或通过各类专家咨询的形式为各遗产地的发展出谋划策。

一些咨询建议获得了国家领导人的实质性批示，有利促进了重要农业文化遗产工作的开展。如2014年4月，曹幸穗、闵庆文、孙好勤等专家参加全国政协文史委“农业文化遗产保护”调研；2014年12月，李文华等33位院士提交了《关于加强我国农业文化遗产研究与保护工作的建议》。一些咨询建议得到各级领导的重视，有利促进了遗产地的保护与发展工作。2013年，《关于加强北京农业文化遗产保护与管理的提案》被列为北京市政协会议2号提案，得到了市委市政府相关领导同志的高度重视；2014年9月，李文华等5位院士专家提交的《关于加快山东夏津黄河古桑树群农业文化遗产保护与发展的建议》被时任山东省领导同志批示；闵庆文、朱晓进、王思明、倪根金等还多次在全国政协、省政协会议上提出了关于农业文化遗产发掘与保护的提案。

另一方面，通过咨询会、论证会、评估会等形式各相关专家为遗产地的发展积极建言。在第一届专家委员会任期内，委员们围绕项目申报、监测评估、项目评估、遗产保护与发展等方面共开展38次咨询活动，为遗产地管理人员提供了有力支撑（表4）。

表4 各遗产地专家咨询活动统计 次

5.1.3 调研交流

遗产地管理人员开展实地调研活动，有助于其摸清遗产基本情况，为决策部署提供重要经验依据。同时，在遗产地间开展调研交流活动，有利于保护管理经验共享，促进我国重要农业文化遗产管理水平整体提升。

据不完全统计，2005——2019年间，各级遗产管理人员开展实地调研184次，近10年呈较快增长趋势（图4）。

图4 各级遗产管理人员开展实地调研次数年际变化（来源：作者自绘）

5.2 企业经营人员能力建设

据不完全统计，2005——2019年间，各遗产地企业经营人员通过参加中国国际有机绿色食品产业博览会、中国国际农产品交易会、中国国际茶业博览会、中国国际薯业博览会、中国茶博会、省农博会等各级各类展销活动，或举办新闻推介会、产业高峰论坛、文化旅游博览会等各类宣传活动133次，有力扩大了遗产地的特色农产品的知名度，促进其价值发挥与提升（图5）。

特别值得注意的是，虽然遗产地经营人员参与或举办相关展销活动的起步较晚，但自2013年起至今保持较快增长速度，这不仅说明遗产地特色农产品的市场认可度得到提升，更表明遗产地经营人员的保护意识与宣传意识得到显著提高。

5.3 农民能力培训

5.3.1 主题宣讲

农民是重要农业文化遗产保护的主人翁与最终受益者。面向广大基层农民和遗产地社区开展主题宣讲活动，有利于其生动认识遗产保护理念，提升遗产保护的自觉性。

图5 经营人员参与或举办各类遗产展销活动次数年际变化（来源：作者自绘）

较为典型的是，中国农业大学GIAHS研究团队在孙庆忠教授的带领下，在陕西佳县、内蒙古敖汉、河北涉县等遗产地持续进行参与式访谈调研，开展村庄口述史整理、文化关键词梳理等工作。2016年，连续举办两届泥河沟大讲堂科普活动；2016年，举办了敖汉旗农牧民人才培育班；2019年，举办了涉县王金庄村民大讲堂。这一系列活动的开展，通过民众的参与，增进村民对农业文化遗产的理解和自发的乡村文化传承，进而探索乡村发展的内生性动力。

表5 各遗产地技术培训活动统计

5.3.2 技术培训

据不完全统计，2005——2020年间，各遗产地共开展各类农民技术培训13次，有1 295人次接受培训（表5）。其中浙江青田已逐渐形成常态化的技术培训机制，着力提升农户稻田养鱼技术与稻鱼共生模式认知水平。

6 问题与建议

6.1 主要问题

面对日益增长的遗产认定数量与日益复杂的遗产保护发展形势，当前重要农业文化遗产能力建设工作仍存在一些不足，主要表现在以下几个方面：

一是法律法规有待完善。作为能力建设的顶层设计，目前重要农业文化遗产保护的相关法律法规在生态与文化补偿、传统民俗文化传承、特色产业发展等方面仍存在缺位现象。

二是专项资金有待补足。目前，中央和地方财政两方面的专项资金都较为缺乏，而遗产地生态补偿、产业发展等方面的资金需求很大，这对重要农业文化遗产实施更具科学性、系统性的保护管理工作具有一定阻碍作用。

三是省级机构有待强化。当前，农业农村部的上层领导机构与遗产地县乡级的领导与管理机构建设较为成熟，而居于中间的省级遗产保护管理机构较弱，仅由省农业农村厅作为政策上传下达的中介，其能动性尚未被完全激发。

四是多方协作有待激活。管理人员、经营人员、社区人员与科研人员4类人员各自的能力建设工作较为成熟，而人员之间的协作性工作探索较少，使重要农业文化遗产保护与未来的发展面临一定局限性。

6.2 几点建议

一是完善遗产保护法规制度。建议完善重要农业文化遗产发掘与保护、管理与利用的法规制度。基于目前颁布实施的《重要农业文化遗产管理办法》，尽快推动遗产保护、监测评估、产品开发与标识使用等方面政策文件的研究制定工作，并将已有的相关科研成果和实践经验制度化。

二是加大专项资金项目支持。建议尽快建立“农业文化遗产保护专项”，重点支持已认定遗产项目的保护激励、监测工作与可持续利用。同时探索多元融资机制，鼓励遗产地合理充分利用自然文化资源，进行农业多功能拓展与区域公用品牌打造，深入挖掘遗产价值。

三是强化省级遗产管理机构。建议尽快出台相关文件，明确省级遗产领导机构的权责与职能，并组织专家针对省级遗产管理人员开展系列培训，加深其对重要农业文化遗产的认识，增强其遗产保护管理工作的积极性。

四是促进多方参与遗产保护。建议组织召开面向遗产保护与发展的利益相关者研讨会、工作坊等活动，加深彼此在理念认知、利益诉求、行动策略等方面的理解，逐步探索适合遗产地自身特性的重要农业文化遗产保护多方参与机制。