中美疫情紧急采购医疗保障物资的规范性与实践体系对比研究

文/袁柏桦 范时蓉

科学完备的疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系，不仅是高效调配防疫物资的基础，也为加速战胜疫情提供有力保障。本文选取美国和国内现有政策进行举要，通过对比研究，分析其中优劣，为我国搭建疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系的框架提供借鉴。

一、美国疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系

美国疫情紧急采购医疗保障物资工作主要参考《紧急状态采购规则》（2011年更新版）。

（一）紧急情况下灵活采购

1.采购方式。不得使用竞争性采购和公开招标方式。即使只有一个合格供货商响应，同样视为有效采购。

2.价格的确定。倡导使用固定价格进行疫情时期的紧急采购，但原材料、雇工、运输、服务等各项成本因素随时发生变动。因此，采购部门也会视具体情况，兼顾疫情暴发对行业生产和供应的影响，灵活采用包括固定合同价格法、工时计算法、时间材料综合计算法等定价方法[1]。

3.采购文件。准许采购方在疫情紧急情况下，变通采购合同文本，但需要对所采取的行动和决策进行清晰的说明和详细的文件记载，便于事后审计和管理。同时，各采购部门可通过合同形式联合采购、委托采购，共享采购结果，从而缩短时间，节省人力。

美国快速反应的公共采购平台，是紧急情况下灵活采购的突出代表。其应急货物和服务项目品类完备，且均标注制造厂家、代理商、型号、价格、库存数量等信息，使采购内容一目了然。其产品价格、交货时间等要件已在协议供货合同中约定，实施采购时可避免繁琐的常规政府采购程序，缩短疫情突发状况下的采购时间，降低询价成本。

（二）紧急情况下创新采购

美国在《紧急状态采购规则》中鼓励采购单位面对疫情紧急情况时，可以在符合法律规定授权范围内，按照实际需要开展采购创新。

以订立关于重大疫情防疫物资的预先采购协议（APA）为例，即通过签订“休眠合同”的形式，保持政府与生产商之间采购合同的不可执行性，至疫情真正发生时采购合同立即激活。由此实现防疫物资供应的无缝对接。其APA协议对于供应商的约束条件较为严格。

无论在防疫物资供应时间还是数量方面，都将协议国置于优先级地位。这一创新采购形式促进了美国疫情防控能力的提升[2]。

二、国内疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系

以近期暴发的新型冠状病毒疫情作为实例，说明我国疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系。财政部办公厅于2020年1月26日发布了《关于疫情防控采购便利化的通知》，对疫情紧急采购医疗保障物资相关事宜给予明确。如启动采购“绿色通道”，疫情防控相关的紧急物资采购可不执行政府采购法定方式和程序，采购进口物资无需审批等手段。但我国目前实际并未形成规范、统一的疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系。这易导致部分疫情紧急采购医疗保障物资无序化、任意化，容易形成以下三个突出问题：

（一）采购程序不确定

由于缺乏清晰的疫情紧急采购医疗保障物资流程，部分采购人未严格按照《通知》的要求，先制作招标文件再采购，而直接联系供应商签订合同供货，致使采购程序混乱。对于疫情紧急情况下，我国相关采购法律和规章强调：必须经过审批，才能适当灵活变通采购程序。例如2015年施行的政府采购条例第二十三条提及：只允许公开招标以外的采购方式进行灵活采购且必须经过上级批准。但是，在时间紧任务重的疫情情况下，若仍实施层层审批的采购流程，那么医疗物资的采购效率会极为低下。

（二）供应商管理难度大

在疫情紧急时期，各类防护用品市场成为卖方市场，但供应受到产能有限、工厂复工延迟等影响，出现供小于求的局面。此时，供应商在市场中占据主动地位，由于对供应商的监管难度较大，采购方对供应商出现的坐地起价、偷换产品，从中牟取暴利、供货不稳定等行为难以约束。

（三）采购人员专业性不足

在疫情紧急情况下，由于采购人员缺乏充足的采购物资专业知识和实践，在时间高度紧迫的情况下，难以对紧急采购需求进行必要的估算，易造成采购效率低下，采购质量良莠不齐，采购责任无法落实等问题。

三、中美疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系的比较

（一）关于疫情紧急采购医疗保障物资的重视程度

在疫情紧急情况下，美国注重采购医疗保障物资规范与实践体系的梳理和整改。制定详细的采购管理流程。相比之下，完备的疫情紧急采购医疗保障物资制度，在其中发挥的作用并未引起国内管理部门和学界的足够重视。

（二）关于疫情紧急采购医疗保障物资规则和行动方案的制定

美国在2007年出台了《紧急状态采购规则》，2011年对该规则进行修改和完善。其中，明确了涵盖重大疫情在内的一切紧急状态下采购人员、领导和部门的行为规范；率先搭建具备快速响应能力的公共采购平台，签订可及时激活的重大疫情防疫物资的预先采购协议（APA），形成了一套灵活性与创新性兼备的疫情时期紧急采购行动方案。

我国面对突发疫情时仍处于被动应对状态。现有法律和规范对疫情发生时的紧急采购使用方法较为繁琐。采购工作超出地方审批的权限时必须上报批准，且缺乏地区、政府部门和机构之间的联动和协同，不利于疫情暴发时各采购部门快速应对、有序可依地执行紧急采购。

（三）关于疫情紧急采购医疗保障物资管理和监督

在疫情紧急情况下，美国虽然强调灵活变通，但没有忽视特殊时期的采购监管。其严格审核采购合同，加强采购档案管理。同时，各采购机构建立风险管控委员会，并且重视紧急采购的评估评价工作。

我国在这次新冠肺炎疫情紧急采购医疗保障物资中，暴露的部分问题显示：我国缺乏明确的监督制度和管理措施，部分采购人在紧急采购中擅自扩大采购范围，乱中谋私；且信息公开制度不完善，导致疫情紧急采购医疗保障物资缺乏社会监督，也为事后审计监督检查埋下了隐患[3]。

四、疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系的启示

通过分析比较中美疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系的得失，对我国提高疫情紧急采购医疗保障物资规范与实践体系具有重要意义。我国应结合自身整体发展趋势，制定各采购单位建设目标等，使疫情时期紧急采购医疗保障物资制度更加具体，更加行之有效。

（一）疫情紧急采购医疗保障物资供应商库构建

采购单位在推进日常采购项目、进行合格供应商名单征集时，可同时征询供应商是否有能力参加疫情紧急采购医疗保障物资，明确说明发生疫情时，企业可以提供何种货物、工程和服务等。

采购方对企业供货能力、信誉、社会责任等进行合理判断和筛选，逐渐搭建起快速响应的疫情紧急采购医疗保障物资供应商库。一旦发生紧急采购事件时，无论采取何种采购方式，都可以迅速确定可选供应商，稳定供货渠道，提高应对疫情的能力。

（二）疫情紧急采购医疗保障物资知识培训和演练

疫情时期的紧急采购，可有效锻炼采购人员采购反应能力和组织水平。应加强对采购人员的日常培训，安排讲解紧急采购方法及各种注意事项，建立对疫情紧急采购医疗保障物资的印象；帮助熟悉法律条目和经济惯例，活用规则开进行决策和开展工作。

组织疫情紧急采购医疗保障物资演练十分必要。其不仅可以通过演练找出最易发生问题的环节，丰富对各种风险的预判，还可以让一线采购人员熟悉采购程序，提高上下游部门之间的配合效率。

（三）加强疫情紧急采购医疗保障物资监督和管理

疫情时期的医疗保障物资紧急采购应该参照《政府采购法》，梳理并建立监督和管理制度。应注重风险内控，签订合同、认真审查企业和产品资质，保证采购价格合理。对采购全流程的文件资料，应做到随时备查、全程可溯。对供应商选取、合同价格确定等关键事项要有书面材料和相关经办人员的签字，确保经得起事后审计监督。