改革开放后我国老年体育政策的特征、问题及优化策略

朱二刚 荀思杭 杜天华 孙 俊

(皖南医学院 体育教研室，安徽 芜湖 241002)

我国1999年进入老龄化社会，预计到2025年，老年人口将突破3亿，到2050年将超过总人口比的30%，并步入到1.3人养1个老人的深度老龄化社会阶段[1]。随着我国老龄化进入加速发展阶段，高龄、空巢、失能、贫困等问题短期内叠加出现，加之缺乏体力活动的危害已在国际上达成共识，如何应对关系着老年人的幸福生活和国家的长治久安。老年体育作为健康中国建设的重要组成部分，在应对老龄社会挑战上具有经济、有效、持久的特性，因此，得到了政府和医疗组织的高度青睐和认可，并出台了一系列相关政策来促进老年人的身体、心理健康。我国老年体育政策分布在老龄政策和专门的体育政策之中，关乎我国全民健身和养老服务开展的成效，主要指政府通过制定法律法规和计划措施，进而保证老年体育发展目标得以实现的行为准则[2]，其最终目的就是切实保障老年人的相关体育权益。党的十八届四中全会强调“加快保障和改善民生……，完善教育、妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”,《“健康中国2030”规划纲要》要求“突出解决妇女儿童、老年人、残疾人、低收入者等重点人群的健康问题”。纵观现有关于老年体育政策的研究尚存在诸多问题，为此，在借鉴美国老年体育政策可取之处的基础上，对改革开放后我国老年体育政策的发展历程进行梳理，在总结其演进特征的基础上，剖析其存在的问题并提出应对策略，为相关部门制定和完善老年人体育政策提供借鉴，进而不断增进老年人的健康水平和生命质量。

1 我国老年体育政策演进的主要特征

通过对我国老年体育政策文献的收集与整理，发现1978—2017年间共出台了102个文件[2]，并且总体上呈现出以下特征：其一，制定主体的范围不断扩大。20世纪80年代以老龄委和卫生部为主，90年代后全国人大常委会和国家体育总局开始重点关注，陆续出台了《老年人体育权益保障法》《体育法》等影响至今的政策法规。进入21世纪，国务院、卫生部、住建部、国家体育总局等不同部门联合制定老年体育政策已成为常态。例如，2015年出台的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》就由12个部门联合印发。其二，内容更加具体。20世纪出台的老年体育政策，大多表明政府在政治层面对全民健身的重视，并仅在宏观上对老年人参与体育活动予以支持。之后，随着时间的推移，政策也逐渐完善，内容上对基础设施建设、经费、专业人才培养及指导、体育组织建设等作出了具体规定，为老年体育政策的顺利实施提供了切实保障。例如，1999年《关于加强老年人体育工作的通知》，2012年《进一步加强老年文化建设的意见》，2015年《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》等文件虽都重视老年人体育健身基础设施建设，但在内容的表述上由“引导”到“新建”，再到“建设的标准及途径、维护的措施”等，力争通过深入的谋划让每个老年人都能享受公共体育服务的益处。其三，方向上向体医融合不断推进。随着我国逐步进入深度老龄化社会阶段，为落实保健预防为主的原则，最大程度地减少医疗成本并维系老年人的身体健康，中共中央、国务院自2016年起先后出台了《“健康中国2030”规划纲要》《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动组织实施和考核方案》《健康中国行动(2019-2030年)》等相关文件，这些文件在策略上将临床治疗、预防、康复等进行统筹协调，积极推行体医融合的老年人疾病管理和健康服务模式，并为患有慢性疾病和身体残障的老年人参与体育活动指明了具体的发展路径。

2 我国老年体育政策存在的问题

2.1 政策体系不健全

对我国老龄政策和群众体育政策进行梳理，发现我国老年体育政策体系建设虽取得了巨大进步，但由于缺乏顶层设计，没有明确的国家级老年体育发展规划，远没有达到理想要求。有研究显示，环境型政策工具在我国老年体育政策中运用过溢，其中属于短期生效行为的对策性措施占到39%[3]，虽体现了营造政策环境的紧迫性和必要性，但鉴于老年体育制度性投入不足，在政策监控、评估机制、外部激励性支持措施等方面的不健全，尤其是对损害老年体育政策推进行为的惩处无明确规定，导致政策供给严重滞后于当前的老龄化趋势[4]。以投入达到134亿元的“社区老年福利服务星光计划”为例，由于缺乏科学决策的程序，尤其是对建立服务场所数目的来源依据、标准、如何监督等缺乏系统说明，很大程度上造成了计划“分块分割”局面，最终使得计划实施限于空谈，目标定位更是无法真正落实。另外，我国《体育发展“十三五”规划》虽对老年体育事业有所提及，但从整体上看比较分散，系统性不强，仅局限于“加强对老年人、残疾人等特殊群体开展体育活动的组织与领导”，即使诸如浙江省、九江市等省市出台《老年人体育事业发展“十三五”规划》，但由于缺乏国家级老年体育发展规划的宏观指导，并且在执行上缺乏配套实施细则，最终影响了老年体育政策战略目标的实现。

2.2 政策操作性不强

进入老龄化社会后，我国制定的一系列老年体育政策，虽体现出一定的综合性和系统性，但往往较为宏观，不够细化和具体，多使用“加强”、“支持”、“保障”、“鼓励”等倡导性的规定，表面看似重视老年体育工作，实际上却对如何实施、谁来实施以及“加强”和“保障”到什么程度缺乏明确规定，这就必然会导致政策操作性不强，其实施效果也难以量化，容易偏离预定目标。以《体育法》和《老年人权益保障法》为例，二者虽都明确了老年人参与体育活动的权利，但对如何参与，谁来支持老年体育以及老年体育的具体内容和实施方式均缺乏细致安排，导致工作的实施缺乏刚性和可控性。另外，我国老年体育政策的表述过于笼统、宽泛，相对来说欠缺科学数据支撑的融合，客观上为政策的执行和评估造成障碍。相比之下，美国老年体育政策的制定注重科学研究的转化与推广，具体而言，在充分调研国民健康成本居高不下、老年运动不足等现象的基础上，美国各类大学和科研机构重视个体需求与科研先导，展开丰富的跨领域研究，构建出独具特色的运动指南、活动计划等，进而推动老年体育活动的顺利、有效开展，体现出了政策的具体、可定量化的特点。例如，《健康公民2020》和《美国人体育运动指南》明确构建出适合老年人体育活动的具体项目和标准，并制定出42个领域的详细目标；《国家体育活动计划》则提出了促进老年人身体活动的具体策略、实施步骤及评估体系，体现出了具体化、可操作性、可控性的特征。

2.3 政策执行社会参与不足

从一定程度上讲，政策效果达成与否关键在于执行。通常来讲，政府在我国老年体育政策执行中处于主导地位，相应地，体育社团和其他社会组织为了生存会更多地依附于政府，缺乏主动进行社会化、市场化运作的积极性，难以成为政策执行的主体力量。而政策具体执行组织的缺位，必然会导致老年体育政策社会参与明显不足。因此，我国的体育政策带有更多的行政色彩而缺乏功力性[5]，加之老年体育政策的预期效果短期内不易被测量，地方政府出于“面子文化”和职位晋升的考虑，会倾向于浅表性执行相关政策，具体表现为重视竞技体育而忽视老年体育，并对老年人体育的基本、差异化需求掌握不足，导致供给与需求之间的脱节。据调查，由于不同老年人的体育需求存在很大差异，而体育公共服务均等化的程度又较低，男、女老年人对公共体育服务不满意率分别达到了62.4%、57.2%[6]，很大程度上影响了我国老年体育政策的执行效果。同时，当前老年体育政策在地方上的执行主要依靠体育局来完成，由于缺少其他部门的参与配合，易对政策后期的执行产生负面效果，导致出现权责不清和相互推诿的现象，进而影响政策的贯彻与实施[7]。相比之下，美国老年体育政策的实施主体主要以社团、协会及各级社会组织为主，政府主要发挥协调和指导作用，例如《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》中仅有三个政府部门具体负责执行对策，其他实施主体均为社团、协会或大学。

2.4 政策制定主体的联动性不够

研究表明，由于学术跨界、交叉学科研究体育的盛行，我国跨部门、跨领域制定老年体育政策已逐渐成为常态。从理论上讲，老龄委、民政部门、老年体协、社区等都对开展老年体育负有责任，但由于职能交叉重叠、职责划分模糊、合作机制及沟通平台薄弱、老年体育工作联席会议制度缺失等原因，造成各老年体育政策主体之间存在一定程度的壁垒，难以通过有效的联动和问责机制形成合力，进而制约了政策的有效执行。如2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出激发各类服务主体活力，但国家体育总局却不在政策制定主体之内。而2015年出台的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》，虽是由国家体育总局、发改委、民政部等12个部门联合印发，但由于缺乏合作分工方面的明确规定，易出现政策扯皮现象，不能充分发挥体育在推进健康老龄化中的积极作用。相比之下，美国老年体育及相关政策的协调机制较为完善，体现出对政策的实施步骤和具体进程分工明确的特点。例如《健康公民2020》中明确列出具体行动步骤的时间规划，同时细化部门分工进而落实工作计划，确保每个程序的顺利完成。《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》中，列出了组织间的沟通渠道、规划、评估标准等6条具体行动建议[8]，保证老年体育政策在实施过程中的效率和效果。

2.5 政策目标群体组织化程度低

健康促进相关研究显示，个体行为不仅与其健康信念、体育参与动机、文化背景等有关，也深受健康促进政策环境及个体所在组织的氛围影响。对于老年体育政策而言，其目标群体的组织化程度与政策执行效果息息相关，老年体育目标群体组织化程度越高，越易通过老年社会组织监督老年体育政策的执行，进而满足老年人体育权益方面的诉求，相对应地，政府也会自觉转变职能手段，尽力满足多数老年人的个体体育利益，切实保障政策目标的实现。目前，我国老年体育政策目标群体组织化程度低，难以形成强有力的社会体育组织力量，加之组织本身创新积极性不足和社会化、专业人才的匮乏，各级各类老年体育组织无论面对政绩压力的政府还是追逐利益最大化的市场，话语权都会明显削弱，难以对政策执行主体形成有效监督，进而导致政府相关部门服务意识差、随意性较强。相比之下，美国的社会制度及其基本政策决定了其老年体育政策的社会主导特征，因而，其社区居民高度参与老年人的健康促进活动，非政府、非营利性老年体育组织数量多、规模大、资金充裕、运营良好，在法律上与政府部门平等并能参与商讨具体社会事务，能借助自身社会影响力共同推动老年体育的发展。

3 我国老年体育政策的优化建议

3.1 兼顾老年人异质性，提升老年体育政策的科学性和可操作性

我国老年体育政策主要包括一系列战略性的指导性、纲领性文件。要完善老年体育政策体系，不仅要从宏观上提出要求，把控方向，制定有效的老年体育中长期发展规划和具体计划，更要兼顾老年人异质性，对指导、组织、场地及经费保障等关键要素出台配套措施，进而增强政策的针对性和可操作性。具体而言：第一，通过专家决策咨询论证制度建立需求导向的老年体育专门政策，进而保障政策体系的科学性，促使其高效发力。第二，加强政策工具的运用，在注重调研、数据收集和各执行部门反馈的基础上，全面把握老年人的身心特点和体育需求，力争让老年体育政策、法规定期更新，体现其动态性、连续性的特点。第三，实现老年体育政策体系宏观战略的微观落实，政府要重视老年人口多元化的特征，将老年人细化为60—65岁、65—70岁、70—80岁、80岁以上等不同群体，进而针对其异质化的体育需求，制定包含不同活动项目、方法、标准、注意事项等的活动指南，推动老年体育向科学型健身转变。第四，借鉴产出性评估为主的政府绩效考核模式，明确各个政策主体的责任权限，在量化政策目标评估指标的基础上，完善政策评估体系。同时，积极引入第三方评价主体，减少政策执行阻力，不断提升老年体育政策的质量和效果[9]。

3.2 转变政府职能，扩大老年体育政策的执行主体

任何公共政策执行主体单一化，尤其是政府公共权力过于垄断时，缺乏竞争的环境必然导致政策执行效率低下。随着我国进入社会主导型体育发展期，有必要实现老年体育政策执行主体的多元化，并提供足够的扶持和帮助，进而推动老年体育政策的有效执行。具体做到：第一，建立以绩效管理为核心的老年体育工作保障机制与评价体系，推动政府体育职能从管制向“服务”转变。第二，扩宽老年体育市场主体的发展空间，在尽量保证体育服务公共性的前提下，给予其法律和制度上的保障，进而创造出更多便利的条件和机会，提升其发展老年体育的主动性。例如，针对促进老年体育消费的政策文件，动员私营企业投资“银色市场”和“红色旅游线路”，在提高老年人生活质量的同时，也为其自身的发展提供契机。第三，提升各级老年体育组织、社会团体等非营利性机构的能力，通过与政府、市场、老年本身的相互配合，在满足老年人体育需求的基础上，维护并发展其基本体育权益。

3.3 建立多元协商和分工合作机制，实现跨部门多领域协同

政策的执行过程本质是多元执行主体间利益的博弈和整合。由于我国科层制为主导的行政体制，在老年体育政策的执行过程中，民政、医疗、体育部门分别扮演着生活关怀、医疗康复、体育健身的角色，各政府部门之间不可避免地存在壁垒，加之缺乏及时沟通和协调的平台，长此以往，必然导致政令不通。因此，为了更好地落实和推进老年体育政策，应该做到：第一，推动政府为主导的多元协商机制，协调各方利益，充分动员社会资本及组织、老年群体积极参与，进而保持政策执行的统一性。第二，在整合多方资源的基础上，提高不同部门的参与意识和参与能力，实现跨部门、多领域联合制定和执行老年体育政策，进而发挥最大的政策效益，为老年人健康促进提供专业的服务。第三，建立老年体育工作联席会议制度，将老年体育纳入到基层政府部门、体育部门、社区的基本工作之中，并出台部门间的分工合作机制和具体实施策略。第四，在明确各个体育政策执行主体职责和权限的基础上，确立有效的体育服务问责制，建立纵、横部门间的多方联动和沟通渠道，及时搜集政策执行过程中的反馈信息并进行交流，实现老年体育事业的可持续发展。

3.4 创新政策激励机制，强化老年体育政策目标群体组织化建设

伴随着体育改革“法制与规范化”的不断深入，我国老年体育政策目标群体却未在良好的政策环境下得到长足发展。面对我国老年体育组织化程度低、整体力量薄弱的问题，需要做到：第一，增强政府自觉贯彻服务行政的意识和精神，通过政策扶持与激励机制[10]，落实社会支持主体参与老年人体育工作的优惠政策，拓宽老年体育组织发展的机会和空间。第二，2019年11月，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录(2019)》，首次将体育产业作为48个行业中的“鼓励类项目”，并增加了“老年人健康管理和体育健身”1个条目。在此背景下，政府应创设奖励性措施，吸引专业社会工作者、高校体育和社会类毕业生参与到体育社会组织建设中，鼓励其在提供优质服务的基础上，实现个人经济和社会价值。第三，将老年体育服务纳入到政府议事日程，积极推动公共体育设施免费向老人开放，并推行向社会力量购买体育公共服务的供给机制，努力构建出以体育社会组织为辅助，以社区为中心，覆盖全国的老年人体育服务网络[11]。第四，体育社会组织要勇于面向社会，努力超越传统思维，在主动争取社会赞助的基础上，积极开展经营创收活动，重视健身测量方法和工具的研发，进而为老年人群体提供不同种类的服务，增强自身造血功能。

3.5 优化政策执行环境，完善老年体育政策执行的监督评估机制

实践证明，为有效预防政策偏差性执行行为，就必须加强政策监督和评估，提高执行效率。对老年体育政策而言：第一，优化政策执行环境，从执行源头加强监督制度建设，赋予相关体育主管部门更多的权利，进而建立起立体化、多层次、职责明晰的老年体育政策监督机制。第二，利用媒体的监督和引导大众的功能，将老年体育政策实施透明化，让老年人充分享有政策知情权和监督权，进而对老年体育政策执行效果进行评估。第三，打破政府单一内部评估模式，加强评估主体多元化建设，积极推动第三方评估机构对老年体育政策执行进行专业评估[12]，进而在对老年人结构及体育需求动态监测的基础上，为老年体育提供多元服务和锻炼效果评价，并最终为老年体育政策的适时调整提供支撑。第四，加强医疗、康复和体育健身的深度融合，构建基于信息沟通平台的老年人健康数据库[13]，通过医务和体育工作者的共同诊治与合作，实时追踪、评估老年人医学治疗和体育锻炼后的健康状况，进而不断完善和改进老年人健康促进政策和具体方案。