全域土地综合整治的可行性分析

马增辉

[摘要]实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确了全域土地综合整治试点工作的目标任务。本文以陕西省榆林市金鸡滩镇项目为例，对项目实施存在的主要问题和可行性进行分析，提出了通过实施全域土地综合整治，破解耕地占补平衡难题，创新土地制度供给和要素保障;通过加大治理采煤沉陷区力度，消除人居环境后患;通过实施农用地、建设用地整理及乡村生态保护修护等工程，构建防护林带，减少风沙灾害及大气浮尘;通过稳定矿区地质结构，减少地质灾害。经实践证明，试点工程的实施能够有效改善区域人居环境，实现人与自然的生态和谐。

[关键词]全域土地;综合整治;工程实践;采煤塌陷区;金鸡滩镇

中图分类号：S28 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202008

为深入贯彻党的十九大精神，中共陕西省委、陕西省人民政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，于2018年3月发布了《关于实施乡村振兴战略的实施意见》，明确到2020年乡村振兴取得重大进展，农业综合生产能力稳步提升，农村基础设施建設深入推进，农村人居环境明显改善，农村生态环境明显好转，美丽宜居乡村建设扎实推进。2019年12月，自然资源部印发了《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），明确了全域土地综合整治试点工作的目标任务。以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。2020年1月，陕西省自然资源厅印发了《关于开展陕西省全域土地综合整治试点工作的通知》（陕自然资发〔2020〕3号），明确了2020年陕西省计划开展20个乡镇全域土地综合整治试点工作。本文以榆林市金鸡滩镇项目为例，对项目实施存在的主要问题和可行性进行分析，旨在通过实施全域土地综合整治，破解耕地占补平衡难题，创新土地制度供给和要素保障;加大治理采煤沉陷区力度，消除人居环境后患;逐步优化农村“三生”（生产、生活、生态）用地空间，提高土地节约集约利用水平，为促进乡村振兴和高质量发展提供土地资源保障。

1 研究区域概况

金鸡滩镇位于榆阳城区东北部27km处，地理坐标为东经109°41′22″～110°00′07″，北纬38°23′18″～38°38′01″，地处毛乌素沙漠南缘，属风沙滩地貌，总体地势东高西低，海拔在1 000～1 300m。境内地下煤炭储存量大，资源丰富。项目区气候属温带干旱大陆性季风气候区，四季分明，平均气温8.3℃，最高达38.5℃，最低至-33.5℃，气温季节变化大，平均年降水量380mm。土壤类型主要以风沙土为主，土壤疏松易耕，通气透水，土温易升高，利于作物生长，但同时易风蚀，蓄水保肥力差，有机质含量低，易受干旱、脱肥威胁。该类沙土在项目区的覆盖厚度在10～20m，根据周边已成田块的耕作情况来看，耕作层厚度基本能够保持在25～40cm，适宜作物生长。

2 项目区空间布局存在的主要问题

煤矿采空区塌陷面积不断扩大，产业发展用地不足。全镇采矿用地规模较大，且布局较为集中，已形成集聚的工业园区：金鸡滩有色材料产业园、兖矿未来能源、榆树湾煤矿、银河电厂等。目前，金鸡滩镇境内因采矿形成的采空区面积约为30km2。随着全镇煤炭产业的不断发展，采煤塌陷地面积将不断扩大，年均将增加约7km2，逐渐挤压了生产、生活用地空间，矿区负效应日益凸显。金鸡滩镇地处国家“两屏三带”生态格局中的北方防沙带区，是我国主要的风沙策源区和灾害严重区，是北方农牧交错带上典型的生态脆弱区。在地貌上为毛乌素风沙区向陕北黄土丘陵区的过渡，在气候上是干旱、半干旱向半湿润气候的过渡，在地带性植被类型上呈现出典型草原向森林草原的过渡，在经济活动方面，又是农业、牧业、矿业与城市化过程等综合作用下形成的农牧工矿交错区。随着人口的快速增长和消费需求的增大，不合理的土地开垦、高强度的地下采矿、林草地减少、生物多样性不足等问题日益严重，对生态环境的影响也在不断增强。此外，随着大规模能源开发，金鸡滩地区既有的草地、滩地和海子、河谷相间分布的沙地景观已经遭到严重的破坏，矿坑、地表堆积的覆土和垃圾等异质性景观与景观基质迥异而不协调。以煤炭露天开采为例，其在剥离土层、毁坏地表植被的同时堆砌煤矸石，形成煤矸石山与矿坑的相间分布，增加了区域景观的破碎度;采空区塌陷导致井泉干涸，形成大面积的疏干漏斗，造成地下水位下降，还导致地表径流断流;能源开发对水质的污染也同样严重，矿井酸性污水严重破坏和污染了地下水资源;煤矸石和尾砂随意排放，随处可见的煤堆、煤泥等都会严重污染地表水系。地面沉降主要是由采矿排水产生的地下水漏斗引起的，通常每开采1万t煤会有0.13～2hm2的土地塌陷。2019年，金鸡滩镇煤炭产量逾6 000万t，相应的土地塌陷达0.08万hm2以上。

3 主要建设内容

综合考虑金鸡滩镇生产、生活和生态空间布局，按照“一核两带两翼三片”的全域土地综合整治格局理念，确定金鸡滩镇全域土地综合整治的主要建设内容。农用地整理提升工程包括0.14万hm2土地整治项目和0.037万hm2基本农田整理项目;田园文化旅游提升工程包括白舍牛滩村奔牛湖、花岛公园和民宿基础设施等项目，小坟滩村蒙元文化园项目，以及掌盖界村森林公园项目;煤矿区生态修复工程包括杭来湾煤矿、金鸡滩煤矿和榆树湾煤矿塌陷区0.29万hm2生态修复项目;城乡建设用地增减挂钩及农居环境提升工程包括146.7hm2拆旧复垦项目和80hm2新农村建设项目;沿337国道村庄提升整治工程，包括沿337国道两侧26km基础设施、服务设施改造及12.5km运煤专线新建项目。项目涉及永久基本农田调整的，新增面积满足5%底线要求。

4 可行性分析

4.1 农用地整理潜力分析

金鸡滩经过多年的土地整治，现有耕地保有量为0.3万hm2，但耕地总体质量不高、农居点散乱、耕地碎片等问题制约着耕地的规模化、现代化经营。该项目的实施将进一步保护金鸡滩镇域内耕地，为农业适度规模经营和发展现代农业创造条件，从根本上促进耕地保护，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护格局。结合村内资源现状及村庄发展定位，村内不安排大规模宜耕后备资源开发项目，以农用地整理或建设用地复垦地块周边零星宜耕地块开发为主，优先保障景观资源及生态涵养功能;按照适度规模经营和现代农业生产需要，加大对现有耕地质量的提升力度，通过开展土地平整、土壤改良、灌溉排水工程，实行田间道路和农田防护措施，促进耕地和基本农田集中连片、数量稳定、质量提高、生态和谐，不断提高耕地产能，从而建设高标准农田。2018年，全镇耕地总面积为3 018hm2，占全镇农用地总面积的16.9%。规划期内，全镇整理复垦开发补充耕地任务量不低于213.3hm2，新建设高标准农田366.67hm2 [1-2]。

农用地整治增加耕地数量的潜力来源：（1）通过对农村道路、沟渠、农田防护林的综合整治增加有效耕地面积;（2）通过土地平整、小田并大田增加有效耕地面積。耕地质量的提高主要通过改善农田水利等排灌设施、合理规划田间道路、促进土地规模经营、合理施肥、调整种植结构、改良土壤、改善农田生态环境等措施来实现，同时提高耕地的产出。经调查分析，全镇通过农用地整治提高耕地质量预计增产粮食1 300t，均增产可达1 200kg/hm2。

4.2 建设用地整理潜力分析

通过现场调研发现，项目区农村住宅中25%是整体规划的、样式较为统一的建筑，总面积约200hm2;65%为村民自发建设，外观完整，有村民入住的建筑，总面积约520hm2;10%为建筑质量较差、简陋、临时或无人居住的房屋，如土房、危房或简易房之类的建筑，总面积约80hm2。随着金鸡滩镇建成区不断扩大，一大批三产项目急需落地，用地保障与耕地保护的矛盾日益突出;建设用地管理已从新增转向“盘活存量、主动减量”，发展空间受限和用地不足进一步制约着乡镇经济发展。实施区域土地综合整治，可以将复垦为农用地的农村宅基地、工矿废弃地和零星建设用地与占补平衡指标相挂钩，可以对零星的耕地、园地、林地和其他农用地进行空间置换和布局优化，可以在一定程度上局部优化和调整永久基本农田布局，提高农业生产、村庄建设和产业发展基本配置，推进经济发展和乡村振兴。另外，实施全域土地综合整治，不仅可以加大农村存量建设用地再利用力度，完善宅基地有偿退出机制，还可以加强村庄内部改造，消除空心村和“一户多宅”现象。全域土地综合整治按照“宜建则建、宜耕则耕、宜通则通、宜绿则绿”的原则，注入生态优先、绿色发展理念，坚持“田水路林村”综合治理，同步推进美丽田园和美丽乡村建设，丰富建设内涵，改善生态环境，最终建立绿色、有机、可持续的农业生产方式。

2018年，金鸡滩镇农村居民点用地总面积为972hm2，人均农村居民点用地面积约516m2。全市农村居民点整体布局分散，内部结构松散，道路、供排水等基础设施缺少统一规划。对全镇农村居民点用地数量及分布情况、农村人口变动情况，农村居民点整理项目实施的难度、资金需求状况、生态限制因素、移民搬迁规划以及农民的接受程度等情况进行调查分析后可知，全镇可整治农村建设用地规模为146.7hm2，占农村居民点总面积的15.1%，整治可减少的农村建设用地面积为80hm2，可增加耕地面积66.67hm2 [3-5]。

4.3 生态修复能力分析

金鸡滩属于工业大镇，但随着采矿、能源业的发展，生态问题逐渐凸显，地方空气污染严重，采煤区逐渐出现塌陷，严重制约了镇域内第一、三产业的发展，居民生活指数出现下降。矿区生态景观建设有待调整和优化;337国道沿线以物流运输服务为主，运煤车污染环境，道路两侧房屋破旧。党的十九大报告中，多次强调要“坚持人与自然和谐共生”“统筹山水林田湖草系统治理”“推进资源全面节约和循环利用”“严格保护耕地”“实施重要生态系统保护和修复重大工程”等，这是从科学发展观出发，建设和谐社会的重要核心和组成部分，是对生态重建的极大重视和肯定。项目区内土地资源丰富，需着重于沙地植被生态保护，通过建立缓冲带、构建生态林带等方式，维持生态系统平衡，改善景观和人居环境。大力开展煤矿采空区治理，以杭来湾煤矿、金鸡滩煤矿和榆树湾煤矿三个片区为试点，治理面积为0.29万hm2，对林草地采取加强保护、恢复与整治等措施。

5 结 论

试点项目的实施，对农用地、建设用地进行了统筹整理，使得土地利用率进一步提高，农业产业结构进一步优化调整，有效拉动了内需，帮助当地群众脱贫致富，从而实现了区域经济繁荣稳定。另外，试点项目通过开展农用地、建设用地整理及乡村生态保护修护等工程，构建防护林带，减少了风沙灾害及大气浮尘，稳定了区域地质结构，减少了地质灾害，改善了生态环境，实现了人与自然的和谐相处。

参考文献

[1]孟丽梅，杨子光，张珂，等.浅谈实施“科技支撑、乡村振兴”的认识[J].农业科学，2020，10（4）：164-167.

[2]谷佃风，贺佳.乡村振兴背景下大都市周边村庄公共空间重塑：以上海市宝山区罗泾镇海星村为例[J].城市住宅，2020，27（5）： 64-68.

[3]冯丹玥，金晓斌，梁鑫源，等.基于“类型-等级-潜力”综合视角的村庄特征识别与整治对策[J].农业工程学报，2020，36（8）： 226-237.

[4]赵兰兰，吕祖鹏.温岭市聚焦全域土地综合整治全力打造“温岭样板”[J].浙江国土资源，2020（5）：48-49.

[5]赵海涛，马骁轩，李忠云，等.完善全域土地综合整治的思考[J].农业开发与装备，2020（6）：60+66.