中国抗疫斗争实践对重大公共卫生事件危机管控的启示

朱同银 魏玉宽 王大军

[摘要]中国抗疫斗争实践对重大公共卫生事件危机管控有着十分深刻的启示。实践表明，加强党的集中统一领导，做到全国一盘棋，是确保取得抗疫斗争全面胜利的根本保证，有效管控危机必须毫不动摇坚持和加强党的集中统一领导;早发现早报告早隔离早治疗是遏制疫情传播扩散风险的关键所在，有效管控危机必须健全预警应急机制;维护社会秩序和安全稳定是疫情防控的重要目标和保障，有效管控危机必须注重联防联控联动;充分发挥社区的阻击作用是疫情防控的有效防线，有效管控危机必须使社区成为坚强堡垒;加强社会力量组织动员是打赢疫情防控人民战争的伟力之源，有效管控危机必须有序动员社会力量;开发运用信息智能技术是疫情防控坚强有力的科技支撑，有效管控危机必须努力提高应急管理的科技赋能。

[关键词]中国抗疫实践;社会治理;危机管控;启示

[中图分类号]D61[文献标识码]A [文章编号]1674-0599（2020）05-0112-10

党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]P28面对新冠肺炎疫情这一“百年来全球发生的最严重的传染病大流行”“新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”[2]，全国在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持人民至上、生命至上，积极适应抗疫斗争要求加强和改进社会治理，“迅速形成统一指挥、全面部署、全面防控的战略布局”，不断推进疫情防控形势持续向好，有力确保社会安定有序，最終“取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果”[2]。然而，不可否认的是，在抗疫斗争中社会治理“既有经验，也有教训”[3]。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出，要“加快补齐治理体系的短板弱项”，“着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平”[2]。总结和梳理我国抗疫斗争中社会治理的实践启示，进一步探讨加强重大公共卫生事件中的危机管控，对推进今后工作具有十分重要的借鉴和启发意义。一、加强党的集中统一领导，做到全国一盘棋，是确保取得抗疫斗争胜利的根本保证抗疫斗争伊始，习近平总书记就强调，疫情防控要坚持全国一盘棋[4]，必须加强党中央集中统一领导[5]。重大公共卫生事件处置关乎党的执政地位，关乎改革发展稳定大局，关乎国家利益和国际形象，政治性、全局性都很强，只有在党中央集中统一领导下才能夺取全面胜利。新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，第一时间实施集中统一领导，中央政治局常委会、中央政治局共召开21次会议研究决策，领导组织党政军民学、东西南北中大会战，提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，明确坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标，周密部署武汉保卫战、湖北保卫战，因时因势制定重大战略策略。[2]党中央专门成立应对疫情工作领导小组，加强统一领导、统一指挥;向湖北等疫情严重地区派出指导组，实行靠前指挥，推动有关地方全面加强防控一线工作。[5]在党中央的坚强领导下，全国迅速有效遏制了疫情大面积蔓延，有力改变了病毒传播的危险进程，最大限度保护了人民生命安全和身体健康。[2]

实践证明，加强党的集中统一领导，做到全国一盘棋，既调动各方面的积极性，又集中力量，统一行动，令行禁止，是确保取得抗疫斗争全面胜利的根本保证。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须毫不动摇坚持和加强党的集中统一领导。

第5期朱同银魏玉宽王大军中国抗疫斗争实践对重大公共卫生事件危机管控的启示····中国井冈山干部学院学报2020年重大公共卫生事件，尤其是重大传染病疫情具有在较短时间内发生，波及范围广，出现大量的病例或死亡等特点，[6]P6而危机又具有“紧急决策”“人员严重缺乏”“物质严重缺乏”“时间严重缺乏”等特点[7]P41-45，故而重大公共卫生事件中的危机管控难度大，社会治理艰巨性突出，既要与疫病作直接斗争，还要统筹好社会安全稳定、经济发展、物资保障等诸多问题，所以，加强党的集中统一领导就显得异常紧迫。

（一）着眼大局强化领导实效

习近平总书记强调，各地区各部门必须增强大局意识和全局意识，坚决服从中央指挥。[4]危机管控，必须充分调动中央和地方两个积极性，理顺中央和地方职责关系，发挥“集中力量办大事”和地区“守土有责因地制宜”的双向制度优势，确保应对措施和行动有序稳步推进。一要强化党的统一领导。党的坚强领导是我们化解风险危机、不断夺取胜利的关键所在。在重大公共卫生事件危机管控中，一个运转高效、决策果断的“中央大脑”是危机应对的问题导向和目标导向的前提，是克服各方面信息不对称、调动全国四面八方、各系统各部门高效协同形成“全国一盘棋”的关键。[8]处置重大公共卫生事件，要第一时间传达学习党中央的指示命令和决策部署，深刻领会中央对形势的科学判断和决心意图，旗帜鲜明讲政治、抓贯彻，坚决把党中央各项决策部署落细落实。二要认真落实分级负责。根据《突发公共卫生事件应急条例》，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥;省级人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，负责领导指挥本行政区域内突发事件应急处理工作;县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。[6]P20、P192但需要指出的是，由于重大公共卫生事件危机的特殊性，特别是重大疫情的暴发性、传染性及其危害的群体性，履行统一领导职责的地方人民政府必须增强应对危机的责任感、灵活性，既要立足自我应对，又要及时向上级报告情况、向毗邻人民政府通报情况，请求支援和配合，上级人民政府或毗邻人民政府接到报告或通报后，应积极响应，指导或配合做好应急处置工作。[9]P29三要坚持属地管理为主。非跨省区的重大公共卫生事件应急处置原则上由地方负主责，上级进行督察指导。属于当地政府职责范围内、依靠当地力量可以完成的，要严令督促其全力落实，使其守土有责、守土负责、守土尽责;同时，也要科学评估，对任务负荷超出当地政府能力所能承受范围的，上级政府应给以及时的支援，但不能大包大揽、越俎代庖，防止懒政、怠政。

（二）按照规律加强整体统筹

重大公共卫生事件中的危机管控通常需要协调调动党政军群、体制内外力量广泛参与，同时由于需要处理的问题错综复杂，矛盾深度交织，极易引发系统性风险，必须积极贯彻战时要求。一要统一筹划防止顾此失彼。坚持全国一盘棋、站在大局上思考问题，将救治、防范、治安、保障等一体筹划，做到方案一体研究、力量一体分配、措施相互照应;坚持总体有方向指导，局部切合实际、富有特色，做到既在大局下行动，又注重根据各地实际，制定具有针对性的举措办法。二要统一行动防止各自为战。重大公共卫生事件中的危机管控是一项复杂系统工程，既要尊重城乡、地域、贫富差异等情况，防止一刀切，避免走極端，又要坚决果断，有效统一思想、协调各方行动，确保危机管控有效、社会治理有序。三要统一保障防止旱涝不均。各类物资保障能否及时到位，事关危机管控大局，事关民生根本。这次抗疫行动，在党中央的统一领导部署下，协调调度“19个省区市对口帮扶除武汉以外的16个市州，最优秀的人员、最急需的资源、最先进的设备千里驰援”[2]，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性，但也一度出现了援助物资发放由于统筹不到位，致使一线物资短缺与有的援助物资却堆积如山未能及时发放的情况并存，甚至出现个别地方政府以战时物资征用名义扣押兄弟省市物资的恶劣事件发生。可见，有效应对危机必须坚持精准统一调配，实现精准化保障。

（三）着眼时效提高指挥效能

重大公共卫生事件中的危机管控，往往与死神、病魔较量，与时间赛跑，实施集中统一领导，必须注重提高指挥效能。一要靠前指挥。关键时刻，领导干部的表率作用就是无声的命令。这次抗疫斗争伊始，党中央就号召全党，让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬。[2]抗疫斗争中，各级党组织和领导干部自觉把打赢疫情防控阻击战作为重大政治任务来完成，无数党员危急关头、危险时刻冲锋在第一线、战斗在最前沿，保证了抗疫行动有序高效。可见，应对危机中，党员领导干部尤其是主要领导一定要指挥前移，到一线摸实情、查底数，现场办公，及时发现和解决问题，以雷厉风行作风、亲力亲为表率影响带动他人共同奋战。二要跟踪问效。党的统一领导指挥不仅仅在于决策的正确，更在于决策的有效落实。要注重在事件处置一线考察领导班子和领导干部贯彻党的决策指示情况，了解掌握其实际表现，并作为识别评价的重要依据。采取中央和地方相结合，向下级单位派出精干工作组，对事件处置、危机应对情况进行巡视督查，及时发现纠治问题。既按程序收集上报各类信息，又及时对信息进行抽查抽测，杜绝假数据、假材料，以较真碰硬、真抓实抓的行动和决心督导各级履职尽责。三要奖惩严明。这次抗疫斗争中，从中央到地方先后对表现突出的先进个人和先进集体进行表彰，对表现特别优异的党员干部予以火线提拔，对应对不力的及时予以处理，有力保证了抗疫行动顺利推进。[10]这也启示我们，重大公共卫生事件应对中，必须立起鲜明导向，对做出突出成绩的党员干部要大张旗鼓进行表彰，果断提拔重用;对懒政怠政、违规违纪的要从快从严惩处，激励广大党员干部挺身而出、英勇奋斗、扎实工作、经受住考验。二、早发现早报告早隔离早治疗，是遏制疫情传播扩散风险的关键所在习近平总书记强调，“严格落实早发现、早报告、早隔离、早治疗措施，加强疫情监测，集中救治患者，对所有密切接触人员采取居家医学观察，完善和强化防止疫情向外扩散的措施。”[4]根据这一指示要求，全国进一步完善和加强防控，前移防控关口，增强了防控实效，遏制住了疫情扩散风险。在抗疫斗争中，采取包片管理、分类管理、实名管理、专业管理等方式，实现对人员的全覆盖管理、精准式摸排，实现早发现。采取主动报告、单位报告、联防联控报告等方式，实现早报告。收到疫情报告后，根据不同人群分类采取居家或集中观察隔离等措施，尽可能斩断传染源。对确诊的病例，应收尽收，应治尽治。这些有力措施使得我国成为最早控制疫情的国家。随着形势发展，我国及时调整策略，“推动防控工作由应急性超常规防控向常态化防控转变，健全及时发现、快速处置、精准管控、有效救治的常态化防控机制”[2]。但是，也应看到，个别地方也存在思想麻痹、反应迟缓、应对不力，进而错过了防范危机最佳时机的不当做法，这充分暴露出我国预警应急机制的局部失灵问题，教训十分深刻。

实践证明，严格落实早发现、早报告、早隔离、早治疗，主动对疫情进行排查、起底、严控，是遏制疫情传播扩散风险的关键所在。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须健全预警应急机制。

习近平总书记强调，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”[4]从危机管理的视角，对突发事件的处理包含预警、应对（处理）、控制（解决）等几个阶段。[6]P13由于重大公共卫生事件危害的难控性、多重性、不可逆性，使得防更重于治，故而增强预警应急的灵敏性、可靠性，把握防控危机的主动权显得异常紧迫。

（一）提高风险防控水平

风险防控是实现预警应急建设的重要方面，从此次疫情暴露出的问题看，需要加大建设力度。一要更新风险防控理念。生物安全风险防控具有很强的专业性，这与社会风险、政治风险防控有着明显不同。要开展全民性的风险教育，尤其要把各级政府官员纳入其中，既要学习各类法规，更要学习风险识别、风险预警、风险处置等专业性知识，既要认清各类风险的危害性，更要树立专业处理理念。各级政府要注重听取专家意见，采纳合理建议，坚持依靠科学进行防控。二要理顺治理主体关系。这次疫情反映出的一个突出问题是，有的治理主体疫情防控的责任大却权限不足，进而制约了整个防控体系的有效运转。特别是不同地区由于利益关系的不同，一旦出现有的治理主体为了眼前利益而不顾长远利益，甚至为了局部利益不惜损害全局利益的情况，就往往会贻误事件处置最佳时机，损害整体防控大局。所以，在专业性的公共卫生事件应对上，要赋予地方疾控中心一定的预警权力，在地方政府部门查清疫情、做出决策的空档期内可视情示警，为疫情防控争取更多时间和主动;要赋予属地政府更大自主权，使其可因势因时因事采取灵活果断措施，甚至可边行动边报告。三要提高危机应对能力。必须看到，科层体制内的“组织人”尽管执行指示很坚决，但通常更愿意照章办事、事事请示，因为“官僚组织能在它们的雇员中产生过分谨慎的态度，同时还会产生一种不愿打破现状的强烈愿望”[11]P145。所以，要教育引导广大党员干部牢记人民至上、生命至上，遇事敢于当机立断，勇于担当负责;要加大实案化的应对演练，提高各级各部门实际处置能力。

（二）完善疫情预警体系

这次疫情暴露出预警上仍然存在不少问题，需要进一步加以完善。一是加强疫情信息系统建设。目前，尽管县级以上地方人民政府直至国务院都建立了重大突发事件信息系统，上级与下级政府及其有关部门、专业机构之间实现了互联互通，但由于公共卫生事件的特殊性，目前的疫情信息系统不足以支撑快速查证、快速处置。所以，迫切需要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色疫情信息系统，不但能满足疫情上报，更能实现疫情的快速识别、风险等级的智能化预判、辅助性决策、自动化预警。二是拓展信息报送和报告渠道。信息报告是应急管理运行机制的重要环节，及时、准确的信息报告，有利于政府全面掌握突发事件的发生和发展态势，采取积极有效的应对措施，最大限度地减少突发事件的发生及其造成的损失。要在按照现有法规规范的信息报送和报告程序基础上，坚持实行专业体系垂直上报制度，地方疾控中心在向本级主管部门上报的同时，可通过信息网络向上一级疾控中心报告，实现行政系统和专业系统两条线“双轨制”上报，使突发事件信息的报送、报告力求及时、客观、准确，避免迟报、漏报、瞒报、谎报。三是注重发动群众参与。积极发动群众参与重大公共卫生事件的监督，既要在法律上进一步完善相关规定，保障群众的知情权、监督权、建议权，更要提供平台，公布国家疾控中心电话或其他联系方式，使人民群众有反映情况的正常渠道，从而避免言路堵塞、网上乱议乱传等问题发生。

（三）加强配套保障建设

任何关于突发事件应对的制度设计都应当将有效地控制和消除危机作为基本出发点，在赋予行政机关应对突发事件必要权力的同时，也应防止其为了化解危机而不择手段。一是坚持依法科学防控。在抗疫斗争中，习近平总书记反复强调，要“科学防治”“依法防控”。“依法科学防控”成为高频词，似一条红线贯穿抗疫斗争始终，这既是中央的既定战略，更是万众一心战大疫的有力保障。所以，要突出抓好一线人员的法治教育，在赋予任务的同时，对有关问题进行再明确再要求，防止借执行任务之机，做出违反法规的事情。要把依法科学防控放在第一位，做到制定措施遵循法规，部署任务依据法规，明确要求强调法规，检查督导突出法规，以此促进防控工作正规有序。二是突出弱势群体援助。危机预防需要全方位无死角全覆盖才能收到应有成效。对贫困户等弱势群体应给予以足够的关注、关怀和支援，从而筑牢整个防控体系。三是建立容错纠错机制。重大公共卫生事件由于时间的突发性、危害的严重性和情况的复杂性和不确定性，对地方各级政府搞好防控提出了严峻挑战。故而，囿于形势所迫、信息有限，一些组织在做出决策或一些工作人员在现场处置时，可能难以做到绝对的周密科学，甚至还会引发一些非议。对此，应本着实事求是的原则，只要不是主观有意违反法规，而是本着事情向好的方向发展而采取措施的，都應予以宽容，鼓励担当作为，树立起鲜明导向。三、维护社会秩序和安全稳定，是疫情防控的重要目标和保障习近平总书记指出，“这场抗疫斗争是对国家治理体系和治理能力的一次集中检验”[2];强调，“做好维护社会稳定工作，是有效应对重大疫情的重要保障”，要“全力维护正常经济社会秩序”，“全面落实公安武警联勤联动联防联控机制，提高见警率、管事率”[12]。对此，各级政府统筹推进各方面工作、层层落实相关部署，采取有力措施狠抓贯彻。“建立全国疫情信息发布机制，实事求是、公开透明发布疫情信息”[2];坚持“抗疫情”与“保民生”两手都硬，加强商品价格巡查与监管，严厉打击高价销售紧缺物资、发“国难财”等行为;采取果断措施，严格管控社会各方面;加强舆论宣传引导，坚定战胜疫情信心，壮大网上正能量，更好地强信心、暖人心、聚民心。这一系列行动为我国在疫情防控“大战”中抢得先机、争得主动创造了有利条件。[13]

实践证明，维护社会秩序和安全稳定，既是疫情防控的目标之一，也是其有序推进的重要保障，而实现这一点的关键在于抓好联防联控联动，使各项措施协调落实，形成强大合力。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须加强联防联控联动。

重大公共卫生事件特别是重大传染病疫情，往往发展异常迅速，影响特别巨大，危害十分严重。有效应对事件和维护社会稳定是两个相互联系的紧迫问题，需要及时跨区域、跨部门集中防控力量、调集防控资源、共享防控信息、衔接防控任务。只有打破常态的部门、区域、层级划分带来的条块分割掣肘，实行一体化的联防联控联动，才能最大限度遏制危害蔓延、消除风险隐患，确保社会安全稳定。所以，重大公共卫生事件中的危机管控，必须发挥不同部门、不同层面、不同领域的功能优势，着力在联防联控联动上形成铜墙铁壁。

（一）围绕整合部门功能“联”

“公共危机具有社会性和系统性的特点，对公共危机的处理通常超出一个职能部门或一个地方政府的权责范围或应对能力”[7]P21;而政府机关往往越是往上端，职能分工越细、部门越多，这利于常态下的精细化、专业化管理，但不利于突发情况下的紧急调集资源力量。所以，应急管理的综合协调就显得尤其重要。这次抗疫斗争中，在第一时间，国家卫健委牵头建立了应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，参与部门多达32个，在党中央的统一领导指挥下，强化应对处置措施，全力保护人民群众生命安全和身体健康。[14]其实质是建立了应急管理的专门机构，并赋予权力以协调不同的职能部门或不同级别的政府机构，根据需要和职权可以无障碍地调度资源力量进行紧急救援。可见，重大公共卫生事件中，为增强各级应对危机的能力和效率，要根据事件发生的规模和范围，从国家到地方，涉及到的各层级政府的相关部门，都应完善联防联控联动机制，设立疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、社会维稳、后勤保障、前方工作等工作组，健全信息共享与发布、资源调度分配、力量联动、任务衔接等制度，组织和指导做好疫情防控知识宣传、人员疫情排查、隔离区域警戒、道路交通管制等工作[15]。各组分别由相关部门的负责同志任组长，明确职责，既搞好分工，又密切协作，形成应对重大公共卫生事件的整体合力，构筑起联防联控的严密防线。

（二）围绕实现区域一体“联”

重大公共卫生事件通常都可能超出既定的行政区域，演变为区域性突发公共卫生事件，因为其具有跨行政区分布、存在溢出效应、涟漪效应等特征。[16]P57-68而现有的行政区划体制往往存在横向联合机制缺乏、职能分割明显、信息共享缺位等问题，很大程度上制约了对突发事件及时有效的应对。所以，重大公共卫生事件处置和危机防控，不能画地为牢，而应加强区域间的联防联控联动。一要以顾全大局、服从大局为前提。区域合作过程中，每个合作方政府一定程度上都是理性的“经济人”，通常会关注合作的投资与收益是否成正比。[17]P439所以，地方相关单位间开展联防联控联动，必须认真学习党中央和上级关于重大公共卫生事件处置和危机管控的决策指示精神，统一思想，抬高站位，协调行动，服从服务于大局，防止搞“本位主义”，打“小算盘”，把地方利益、局部利益摆在全局之上。二要以控制疫情、方便生产生活为牵引。针对地区毗邻或地区间虽不相邻但交往密切，人员、车辆两地往返数量多、常态化，人员生活、工作聚集风险大，给重大公共卫生事件处置尤其是疫情防控带来较大难度的实际，紧贴既要过滤疫情风险、安全隐患，又要减少壁垒、释放正常交往的客观需要，确立联防联控联动目标，建立相应工作机制，科学统筹做好疫情发现、防控、疑似病患移送、应急处置等工作，避免重复检查检测，减少成本，提高通行效率，增强工作成效。三要以建立协同机制、压实责任关口为关键。强化区域间协同合作，充分发挥属地管理作用，健全落实制度措施，明确各方责任，避免各自为战，各唱各的调;及时解决需要相互支持的事项，努力在人员流动引导、交通通道防疫、防疫物资调配、生活物资保障、企业复工复产等方面建立更加紧密、顺畅的联系，以更加务实有力的行动形成应对事件的合力。

（三）围绕增强一线力量“联”

在重大公共卫生事件中，基层是联防联控联动的第一线，但基层通常缺乏危机防控的经验、专业能力。所以，政府相关部门要加强对基层防控工作的指导与协调，整合基层各方力量，搞好分工合作，协同发力。要借重专业力量。基层医疗卫生机构是我国医疗卫生服务体系的网底，要加大基层政权组织与基层医疗卫生机构的沟通协调、相互配合，增强一线防控工作的专业支持。要协调多方力量。协调和整合疾控、公安、城管、市政、民政等多部门力量联动，力量下沉，压实一线，融入社区，通过多方力量有机配合，共同承担联防联控联动的重要责任，实施科学化、精细化防控。四、充分发挥社区的阻击作用，是疫情防控的有效防线习近平总书记指出，“把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用。”[18]面对突如其来、迅速蔓延扩散的疫情，社区成为抗击、防控疫情的前沿阵地、重要战场。全国上下把防控力量向社区下沉，加强社区治理，“400多万名社区工作者在全国65万个城乡社区日夜值守”[2]，将社区打造成了外防输入、内防扩散最有效的防线。紧盯社区人，抓好精准管理。各地启动重大突发公共卫生事件一级响应机制后，随即实施了最严格的科学防控措施。组织入户排查，对外来人员实行健康筛查，对来自重点地区无发热等症状的，一律实施隔离健康观察14天。紧盯社区门，抓好精细防守。对小区实施封闭式管理，做到人员进入必询问、必登记、必测温，对体温异常的，按照既定的“全链条处置机制”，及时报告、及时移送，守好社区安全的关口。在把好门、看好人、报好情的基础上，社区还加大为困难老人、残疾人、低保特困户等特殊群体提供服务，加大对社区环境整治的力度，对容易产生交叉感染的场所和设施，督促做好清洁、消毒等卫生管理工作，并广泛开展疫情防控宣传动员，提升社区居民的防疫意识。

实践证明，社区抗疫是疫情防控的基础环节，是打赢疫情阻击战的重要因素。充分发挥社区的阻击作用，是疫情防控的有效防线。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须使社区成为坚强堡垒。

重大公共卫生事件不但直接危害人民群众的身心健康，而且影响正常的生产生活秩序，有的还会涉及社会不同群体利益，敏感性、连带性强，应对不力极易引发社会混乱，造成更大危害。社区是社会的基本单元，是联系基层单位、居民的纽带，全力做好重大公共卫生事件中的危机管控工作，“加强和创新社会治理，非常重要的一点就是推动社会治理重心下移”[19]，必须充分发挥社区重要作用，落实社区防控措施，构筑起群防群控的人民防线。

（一）充分发挥组织作用，强化社区战斗功能

习近平总书记指出，要“充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”，“使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。[3]为此，一要加强组织领导。基层党组织处在危机管控“第一道防线”，任务重、责任大，上级机关或部门负责同志应视情采取蹲点指导、驻点帮扶等形式下沉到一线，与社区党委（支部）书记一道，发挥政治引领作用，带领党员干部开展联防联控，确保党中央和各级决策部署在基层有效贯彻落实。二要发挥党员作用。号召广大党员发挥先锋模范作用，勇担职责使命，发扬不畏艰险、无私奉献的精神，在事件应对第一线当标杆作表率，进小区、入宅户，积极当宣传动员指导员、防疫抗灾勤务员，做群众的“主心骨”;实行党员干部包干负责，确保每一项工作有人抓、抓到位。三要发挥群团作用。积极发挥工、青、妇等群团组织联系群众紧密、广泛的优势，形成和巩固群防群治，建立健全各级防护网络，做好疫情監测、排查、防控等工作，严把关口控制事态，千方百计遏制危机。

（二）坚持依法依规防控，强化社区自治功能

社区是阻击疫情、控制危害蔓延的重要闸口，危机管控越是到最吃劲的时候，越是要坚持依法依规强化社区的自治功能。[20]社区的规则型自治，取决于规则的详细程度和规则执行的效度，所以，社区应因地制宜地制定科学、精准、实事求是的社区防控操作细则。要紧密结合社区居民的实际情况和生活需求，实行网格化管理、包片包户、分片负责、责任到人，既有严密防控的策略，更有多元化应对的处置方案。加强对上岗人员的培训，使他们的行为更加规范、理性，减少意气用事、情绪办事、直觉处事，增强运用法治思维和法治方式解决问题的能力。理顺政府与社区之间、社区各主体间的协调合作，使得危机管控各主体间形成沟通顺畅、配合密切、协作有序的合作伙伴关系，以此加强政府应急管理相关部门之间、政府与社会公众之间，以及学校、医院、企业、非政府组织、社区组织等基层单位和社会公众之间的协作。同时，要建立和落实相关培训和演练机制，不断提高社区应对重大公共卫生事件危机的能力。[21]P171

（三）构建立体型志愿者体系，强化社区服务功能

重大公共卫生事件一旦发生，社区干预的工作量就是海量，不仅头绪多、强度大，而且持续时间长。所以，拥有一支稳定的专业性、责任感强的志愿者队伍是关键，应当多措并举招募、壮大志愿者队伍。一要借助区域人力资源优势，梳理志愿者队伍的专业特长，分层分类地构建立体型的团队结构，突出应急管理、组织指挥、宣传动员、法律服务、心理咨询、民事调解、传染病医护等专业人才的招募与调配;二要动员组织各方力量，即把居委会、社区民警、物业等力量组织起来，把居民代表、党员、干部、网格员、楼组长等力量调动起来，把广大居民群众发动起来，形成人人参与的立体型社区合力;三要探索志愿者队伍的运行机制，不能满足于仅靠居民和志愿者的一腔热情推进工作，要建立适合区域居民文化认同的激励与评估机制保障，压实责任，注重考核，兑现激励，充分发挥志愿者作用，确保社区服务工作有强大力量的支撑。[20]五、加强社会力量组织动员，是打赢疫情防控人民战争的伟力之源习近平总书记指出：“各党政军群机关和企事业单位紧急行动、全力奋战，广大医务人员无私奉献、英勇奋战，广大人民群众众志成城、团结奋战，打响了疫情防控的人民战争，打响了疫情防控的总体战，全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。”[12]严峻的疫情形势考验着社会动员能力。正是在党中央和国务院统一指挥下，全社会动员能力短时间内充分释放，中央和地方、政府和社会紧急动员，迅速形成“上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作”的疫情防控格局。为了阻断病毒传播途径，全国迅速采取最全面、最严格、最彻底的防控措施，果断决定封城封区、休业停课，延长春节假期，广大群众自觉居家隔离。全国人民心往一处想、劲往一处使，把个人冷暖、集体荣辱、国家安危融为一体，“天使白”“橄榄绿”“守护蓝”“志愿红”迅速集结[2]，由军队和29个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团组建、调派的346支国家医疗队、4万多名医务人员毅然奔赴前线，抗击疫情各项工作全面有序展开，创造出了令世人称赞的抗疫奇迹。

实践证明，加强社会力量组织动员，调动各方面积极性，汇聚各方力量，是打赢疫情防控人民战争的伟力之源。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须有序动员社会力量。

“疫情防控是每一个社会成员的责任，需要全民参与。”[19]重大公共卫生事件中，只有切实践行共建共治共享的社会治理核心理念，着眼建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，有序、充分、广泛地动员全社会力量，才能凝聚戮力同心、众志成城、团结奋战的磅礴伟力。

（一）更新理念，创新模式有效动员

面对重大公共卫生事件，应适应新形势，更新治理理念，拓宽治理思路。在社会治理主体上，要实现多元化，不能仅限于政府系统，也应包括市场、社会、公众、群团等主体力量;在社会治理手段上，要实现多样化，不能仅依靠政治动员、法律法规和行政命令，还应充分发挥市场机制、经济手段、社会协同、道德约束等的积极作用，引导公众自觉参与和自发组织;在社会治理关系上，要实现合作化，不能限于政府指挥民众、民众依赖政府，而应各方平等协商、合作共赢、各得其所;在社会治理内容上，要实现全程化，不能限于救治灾疫受害者，而应覆盖到预防、控制、治疗和常态化防控等全过程，从而以科学有效的社会动员，有力推进重大公共卫生事件中的危机管控。

（二）构建网络，覆盖全域整体动员

“打赢疫情防控的人民战争，需要充分调动人民群众的力量，加强组织引导，让各条战线一齐上阵、尽锐出战。”[22]当发生重大公共卫生事件时，社会各子系统之间就会产生交互作用，再加上媒体特别是新媒体的介入，事件的影响将很快扩散到整个社会，进而极易演变成系统性风险危机。此时，仅仅依靠政府科层式管理体制是不够的，必须积极推进网络型治理，切实构建严密的社会治理网络，充分利用网络型结构的优越性提升社会治理能力，以解决治理中多部门、多层级之间的矛盾与不协调问题。这次疫情发生后，各地防控力量向城乡社区下沉，开展网格化治理，进行地毯式排查，加上社区组织与民间力量的作用，编织出一张无边的渗透到城市和农村社区的疫情防控网，构筑成严密的“人民防线”，有效控制了疫情的蔓延态势，为最终战胜疫情提供坚强有力的保障。可见，加强重大公共卫生事件中的社会治理和危机管控，有序动员社会力量，需要构建严密的治理网络，推动社会治理和服務重心向基层下移、向全域覆盖，把更多资源、服务下沉到基层一线，让社会治理的“末梢神经”更敏感、更畅通。

（三）凝聚力量，齐心协力充分动员

习近平总书记指出：“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。”[23]重大公共卫生事件危害的扩散性、渗透性、难控性，使得事件处置和危机管控已非一省一市一县之事，而是区域性乃至全国性的事关广大人民群众生命安全和身体健康的第一位大事。这次疫情在极短时间内就演化为全国性的重大公共卫生事件，疫情防控成为党和国家最重要的工作。所以，重大公共卫生事件中的危机管控，必须密切联系群众，充分依靠群众，深入发动群众，实行联防联控、群防群治，凝聚起全国人民的力量。在社会治理的视野中，政府与人民群众都是治理的多元主体之一，必须构建起彼此信任、紧密团结、协调一致的内在联系。政府在应对处置事件时，要切实坚持为了人民、取信于民、依靠人民，打赢应对重大公共卫生事件的人民战争;在维护社会稳定中，要秉承综合治理、结果导向的理念，晓之以理，动之以情，齐之以法，调动各方面的积极因素，集中一切可以调集的资源。六、开发运用信息智能技术，是疫情防控坚强有力的科技支撑这次抗疫斗争中，习近平总书记始终高度重视科技的作用，强调“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”[24];“提高治愈率、降低病亡率，最终战胜疫情，关键要靠科技”[25]。全国科技战线迅速行动，科技、卫健等12个部门组织成立科研攻关组，确定临床救治和药物、疫苗研发、检测技术和产品、病毒病原学和流行病学、动物模型构建等五大主攻方向，争分夺秒、挂图作战，短时间内取得了积极进展，[26]夯实了打赢这场硬仗的信心。同样，科技创新与运用也极大地推进了社会治理。全国各地运用大数据等手段提供动态人员流动信息，对全国特别是重点地区进行人口流动分析，对确诊、疑似患者及密切接触人员等重点人群的分布进行分析研判，为各地联防联控部门部署工作和企业复工复产提供数据参考。所以，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上强调，面对前所未知的新型传染性疾病，我们秉持科学精神、科学态度，把遵循科学规律贯穿到决策指挥、病患治疗、技术攻关、社会治理各方面全过程。[2]

实践证明，抗击疫情，是一场与病毒赛跑的科技战，战胜疫情离不开科技发展和创新。开发运用信息智能技術，是疫情防控坚强有力的科技支撑。重大公共卫生事件中，加强社会治理，有效管控危机，必须努力提高应急管理的科技赋能。

科技支撑，作为社会治理体系和能力现代化的重要环节，对形成统一指挥、反应迅速、上下联动的公共危机治理格局具有重要的支撑作用。重大公共卫生事件中的危机管控，对时效性、精准性要求强，一旦滞后、失策，将导致危害与损失成倍增长，所以，必须从科学防治、精准施策要求出发，以科技支撑赋能强效。

（一）积极实现思维理念的时代化

现代科技越是发展，对思维理念、治理方式的转变越会产生革命性影响。重大公共卫生事件的应对与处置，应适应大数据时代发展要求，积极实现思维和方式变革。一是向自下而上、与民众满意相匹配的公共服务思维转变。应急管理也是政府提供的一种公共服务，应注重对服务进行优化，使民众的满意度和幸福感得到提高。二是向政府与民众相合作的公私合作思维转变。将政府的力量和民间机构的力量有效结合起来，实现公私合作，既能够保证数据的全面性，还能够保证数据应用的高效性。三是向公平开放、共同分享相依托的以人为本思维转变。不仅重视人的生命安全，还重视应急管理体系内部和外部关系的变化，保证二者的相适应。四要向信息主导、项目设计相链接的系统工程思维转变。以数据信息链为主线，尊重数据的主体作用，应急管理中各个部分的参与配合主要基于信息和数据流，弥补由于传统“权力流”带来的分工鸿沟。[27]P69-74总之，各级党委和政府应积极顺应科技发展形势，转变思维理念，引领危机管控的决策和实践方式的变革，不断提高应急管理水平。

（二）努力推进应急管理的精确化

当今时代，数据已成为政府、组织和个人决策的基本要素。重大公共卫生事件中的危机管控，需要推进数据的即时采集和研判分析，提升风险预判和预警能力，增强科学决策效能。要充分运用大数据、人工智能、云计算等最新的科技成果，改革完善重大公共卫生事件防范、处置体系，健全应急响应机制，完善集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决重大公共卫生事件应对第一线的问题。健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善重大公共卫生事件防范处置规范和危机管控办法。坚持平战结合、补齐短板、突出重点，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，支持一线临床技术创新，及时推广有效救治方案。

（三）不断提升民生服务的智慧化

此次疫情防控和复工复产中，国内新技术企业群体空前介入，利用科技算法、远程呈现等网络技术优势，在病例收集、远程诊疗、分布式管理、保障物资供应链良好运转等方面，发挥了极为重要的作用。但是，也应看到，在治理中还存在诸如社区老年人对信息化不熟悉、居民信息安全和隐私保护存在隐患、信息化运行资金紧缺、智慧型服务职能需转型升级等问题。对此，一方面，必须看到，高科技已经成为社会治理和危机管控的重要支撑，未来的政府组织形态和行政权力运行方式将因此而加速变革。另一方面，应着眼重大公共卫生事件的防范、处置和危机管控，积极推进民生服务的智慧化。要适应时代变化，以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，统一数据建设的准则和运行机制，打通传统信息系统的交流壁垒，打破信息“孤岛”;充分依托大数据和各类信息化手段，提升民生服务的科学化、人本化、亲民化，构建动态感知、自动响应、智能决策、预警协作、自助服务的智慧型城市、社区，层层递进实现科技赋能的效益最大化。

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The Enlightening Meaning of Chinas Fight against the Pandemic for Crisis

Management and Control on Occurrence of Major Public Health Incidents

ZHU Tong-yinWEI Yu-kuanWANG Da-jun

（School of Politics，PLA National Defense University，Shanghai，201602，China）

Abstract：The practice of Chinas fighting the pandemic has a profound enlightening meaning for the crisis management on occurrence of major public health incidents.The practice shows that strengthening the centralized，unified leadership of the Party and making overall planning of the whole country is a fundamental guarantee for the comprehensive victory of the fight against the pandemic，and the unified leadership of the Party must be upheld and strengthened for effectively managing and controlling the crisis;the detection，reporting，quarantine and treatment of virus infection as early as possible is the key to containing the diffusion of virus，and the crisis alarm and emergency response mechanism must be completed for effectively managing and controlling the crisis;to maintain the social order and social stability is an important goal and guarantee for preventing and controlling the pandemic，and the joint prevention，control and response must be emphasized for effectively managing and controlling the crisis;the communities play an important role in blocking the expansion of the pandemic，and we must make communities a strong fortress for effectively managing and controlling the crisis;the social forces are the source of power for wining the peoples war against the pandemic，and social forces must be mobilized orderly for effectively managing and controlling the crisis;the development of information and intelligence technologies is a strong and powerful technical support for fighting the pandemic，and the scientific empowerment level of emergency management must be improved for effectively managing and controlling the crisis.

Key words：Chinas anti-pandemic practice;social governance;crisis control;enlightening meaning

（責任编辑：朱文鸿）