量化“改正违法行为”所需付出的成本，提升环境行政处罚威慑力

■文 / 严厚福

一、为什么环境行政处罚给人“违法成本低”的印象？

自从2014年《环境保护法》修订以来，中国的环境行政处罚力度不断加强。2018年全国环境行政处罚罚款152.8亿元，同比增长32%，是新环保法实施前2014年的4.8倍。实践中，也经常出现上千万元甚至上亿元的“天价罚款”。根据生态环境部公布的2015-2019年每年环境行政处罚案件数量和罚款金额的数据（图1）， 2015-2018年，每个环境行政处罚案件的平均处罚数额由4.38万元上升至8.22万元，2019年每个环境行政处罚案件的平均处罚数额有所下降，为7.32万元，但也远高于2015年的数据。

图1 2015-2019年全国每年的环境行政处罚案件数量和每个案件平均处罚数额

不过，根据北京大学法学院与美国环保协会课题组的一项研究报告，在课题组收集的2015-2018年京津冀地区20929份环境行政处罚决定书中，罚款数额在2万元以下的14115份，占67.44%；罚款数额2万-5万的4510份，占21.55% （ 图2）。也就是说，2015-2018年，京津冀地区接近90%的环境行政处罚案件，处罚数额低于5万元。在某种程度上，确实会给公众一种环境违法行为的违法成本仍然较低的印象。

本文认为，目前中国环境法律中规定的罚款数额已经较高，但之所以仍然给人“违法成本低”的印象，一个重要原因在于目前的处罚以及宣传中，环保部门更加关注罚款数额本身，而对“责令改正违法行为”所需付出的费用关注不够，宣传更不够。

图2 2015-2018年京津冀20929份环境行政处罚决定书的罚款数额分布

二、环境执法实践中企业“改正违法行为”的成本

《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”在各部环境法律的行政处罚条款中，也普遍规定了“责令改正”或者“责令限期改正”，同时并处罚款或者其他类型的行政处罚。

对于非专业人士而言，很难理解“责令改正违法行为”这种行政命令背后意味着违法者将要付出什么样的代价。在很多公众看来，“改正违法行为”似乎是不需要付出额外成本的，很难算得上是一种“惩罚”。因此，很多公众看到一些环境违法行为被处以较低数额的罚款之后，就会产生一种“违法成本低”或者环保部门执法不严的印象。但事实并非总是如此。在很多情况下，“改正违法行为”本身，就需要付出很高的成本，这个成本甚至可能远远高于罚款数额。

例如，2014年10月，江西省环保厅公布了三季度国控重点污染源监督性环境监测结果，景德镇市焦化工业集团有限责任公司（以下简称“景焦集团”）被发现废水总排口排放氨氮、总氮、氰化物（总氰化合物）均超标。2016年2月25日以来，景焦集团的全资子公司景德镇开门子陶瓷化工集团有限公司因违法排放大气及水污染物等环境违法行为，至少受到11次环境行政处罚，其中罚款数额最高的一次为500万元。此后，“景焦集团以中央环保督察为契机，深入开展环保整改，实现了废水、废气、扬尘治理的全面达标。在废水治理方面，投资约1000万元增加的生化车间污水处理站废水预曝装置，能有效降低酚、氰以及COD浓度，实现污水处理的全面升级。同时，景焦集团投资近2100多万元在主要化工产业厂区建造完善雨水或污水收集系统，防止废水超标排放；在废气治理方面，投资7000余万元。为解决‘味儿难闻’问题，景焦集团投资500万元新增一套废气收集处理装置，投资480万元对生化废水处理站敞开式挥发的有机物进行加盖密封处理，最终实现达标排放。”粗略计算，为了“改正违法行为”，实现达标排放，景焦集团投入了超过1亿元。

2016年1-2月，江门华沣玻璃有限责任公司因为超标排放氮氧化物，被江门市环保局按日计罚48万元。为了实现大气污染物达标排放，该公司投入2200万元资金加装两套脱硝设施。2019年8月，上海竞盛集装箱制造有限公司因为废气超标排放，被嘉定区生态环境局罚款50万元，并责令其立即改正。为改正违法行为，该公司投入320万元更换污染防治设施。改正违法行为所付出的成本，从性质上而言，属于违法者“应当支出而未支出的环境保护费用”，是“违法收益”的一部分。长期以来，中国的环境法律之所以给人一种“违法成本低”的印象，一个重要的原因在于公众关注的焦点都在罚款数额上面，而忽视了“改正违法行为”所需付出的成本。在法律规定“按日计罚”之前，由于罚款数额较低，以及部分负有环境保护监督管理职责的部门（以下简称“环保部门”）存在只注重罚款，而不注重监督违法者是否已经执行了“改正违法行为”的问题，使得许多违法者根本就没有认真“改正违法行为”，或者宁愿继续被罚款也不愿意改正违法行为。但是，在有了“按日计罚”之后，“拒不改正”违法行为将面临着按日计罚的后果，这在很大程度上提升了违法者“改正违法行为”的积极性。但由于“按日计罚”只适用于“违法排污行为”，对于其他种类的违法行为，还需要环保部门加大监管力度，督促违法者及时改正违法行为。

三、美国环保局（EPA）的执法和宣传实践

在美国EPA作出数额较大的处罚后，不但会公开通报罚款的数额，还会通报违法者为了改正违法行为需要付出的成本。例如，2000年6月，EPA通报，对Willamette Industries公司违反 《清洁空气法》的行为罚款1120万美元，同时宣布Willamette Industries公司为了达到法定要求，将花费7400万美元安装新的污染防治设施。2007年10月，EPA通报，对美国电力公司（American Electric Power）违反《清洁空气法》的行为罚款1600万美元，同时宣布美国电力公司将花费46亿美元安装新的污染防治设施。这是迄今为止EPA的执法行动中，违法者“改正违法行为”所需成本最高的一个案例。2009年12月，EPA通报，对杜克能源公司（Duke Energy）位于印第安纳州的一个发电厂违反 《清洁空气法》的违法行为罚款175万美元，同时宣布杜克能源公司将花费8500万美元安装新的污染防治设施。2012年4月，EPA通报，对Hess公司违反《清洁空气法》的行为罚款85万美元，同时宣布Hess公司将花费4500万美元安装新的污染防治设施。2016年7月，EPA通报，对Enbridge公司违反《清洁水法》的行为罚款6200万美元，同时宣布Enbridge公司将花费至少1.1亿美元用于安装最新的污染防治设施。在2016财政年度，EPA的执法行动总共要求违法者投入将近137亿美元用于采取污染防治行动或者安装污染防治设备。2017年12月，EPA通报，对哥伦比亚化学公司（Columbian Chemicals Company）违反 《清洁空气法》 的行为罚款65万美元，同时宣布哥伦比亚化学公司将花费约9400万美元安装新的污染防治设施。在2017、2018、2019财政年度中，EPA的执法行动总共要求违法者投入约200亿美元、40亿美元、44亿美元用于采取污染防治行动或者安装污染防治设备。

四、在针对重大环境违法案件的执法中量化“改正违法行为”所需的成本

为了在现有的环境行政处罚制度下充分发挥制度的威慑力，建议环保部门应当更加注重督促违法者及时改正违法行为。对于持续性的违法行为，如果违法者拒不改正的，可以适用“按日计罚”来督促违法者改正，也可以适用限产停产、查封扣押等手段，迫使违法者尽快改正。

与此同时，建议为了提升公众对于环境执法力度的认同感，环保部门在对外宣传时，除了明确对违法企业进行了哪些处罚之外，在一些重大案件中，例如处罚数额超过20万元或者预估违法者改正违法行为所需付出的成本超过20万元的案件中，还应当通过各种媒体告知公众，违法者为了改正违法行为大约需要投入多少成本。让公众和其他企业知道这些成本也是“违法成本”的一部分。

这种“宣传”本身并没有加大对于违法者的处罚，但是可能会带来巨大的社会和环境效益。一方面，通过这种宣传，越来越多的企业会认识到，“改正违法行为”不再是处罚决定书中的一句空话，而是必须付出真金白银履行的义务。一旦企业意识到改正违法行为将成为不可逃避且代价高昂的法律义务，一些潜在的违法者可能会打消违法的念头。另一方面，通过这种宣传，可以让《行政处罚法》和环境法律中规定的“责令改正违法行为”变得“生动”起来。越来越多的公众会意识到，原来“改正违法行为”并非轻而易举，而是要付出代价的，环境立法和环境执法是非常严格的。潜移默化中，环境法律和环保部门在公众心目中的威信会越来越高。

如何计算违法者“改正违法行为”的成本可能是一个问题，但解决这个技术问题应该不存在太大的障碍。在市场经济条件下，某一个行业、某一种规模的企业需要投入多少成本来安装和运行污染防治设施才能稳定达标排放或者实现其他守法目标，基本上有一个公开的市场价，与可能获得的巨大收益相比，这种时间和人力成本的付出，应该是比较划算的。

当然，量化改正违法行为所需的成本，只是“看起来”加大了处罚力度，实际上并未增加违法者的违法成本。理想状态下的环境行政处罚，不但应当责令违法者改正违法行为并对其处以罚款或者其他类型的行政处罚，还应当剥夺此前通过违法行为获得的所有收益，包括积极的“违法所得”，也包括消极的“应当支出而未支出的环境保护费用”（例如通过各种违法排污行为而“节省”的污染物处理费用）。构建一个具备较高威慑力的环境行政处罚责任体系，需要从多个途径进行完善，量化改正违法行为所需的成本作为其中的一种进路，也可以在此过程中发挥积极的作用。