信息公开视角下公民知情权和隐私权冲突与平衡

文/西北大学公共管理学院 苏碧莹

政务信息公开是指行政机关主动或依照申请，将其在行使职权过程中的特定信息向社会公开的活动。政府将信息公开保障了公民对所需要信息的知情权，但是政府在落实信息公开的同时，会加大对公民隐私权侵害的风险。隐私权和知情权之间存在着相互排斥的现象，公民的知情权可以理解为对未知的知悉，而隐私权则是对公布的拒绝。在政府进行信息公开的过程中，对于如何协调二者之间的关系，达到知情的权利和保密的义务的平衡，是政府在落实信息公开中必须要厘清的关系。良性的信息公开对落实监督、推行建设“服务型政府”“阳光下的政府”有着重要的意义。但是，如果一个复杂的政府信息公开环境，没有一个公开和保密的明确划分就会导致公民的权利受到威胁，出现非法公开和过度保密的现象，甚至产生有关政府工作者以隐私权为借口而阻碍政府信息公开的行为。

一、文献综述

目前，在我国政府信息公开的背景下，对于隐私权和知情权的研究十分火热，尤其是2008年《政府信息公开条例》的实施，提高了政府信息公开的范围和程度，使理论界对于二者之间的研究呈现出逐年上升的趋势，对其研究主要集中在对隐私权与知情权二者的概念的界定、隐私权和知情权之间的关系、两者之间的冲突产生原因、对现阶段法律的完善和解决两者问题的方法。

对两者之间的概念研究，学者夏淑梅、丁先存合作的《政府信息公开中的隐私权探析》一文中，立足于政府信息公开的视角对隐私权的内涵进行了重新的分析、列举了行政公开中隐私权具有的特殊性质并阐述了隐私权的相关权能，为此领域的研究进行了清楚的概念的界定，打下了扎实的理论基础。对于其隐私权与知情权二者之间的关系，我国学者主要有两种观点：一种认为隐私权与知情权之间的关系是相互对立的，另一种则认为两者之间的关系既是对立也是互相补充的，我国学者普遍支持第二种观点。例如学者刘桂敏和刘静分别在文章中认为二者之间的关系既是存在联系又是互相冲突的，刘静认为联系在于知情权是联络公共获取与隐私权的纽带；刘桂敏认为隐私权的保护是建立政府信息公开制度的前提，政府信息公开有助于隐私权的保护，个人隐私在政府信息不公开的情况下，是最容易被侵犯的，二者的冲突在于知情权是一种积极能动地获得某种信息的权利，而隐私权则是一种消极静态地阻碍人们获得某种信息的权利。对于现阶段我国隐私权与知情权平衡的存在问题的分析主要集中在我国法律制度的不完善、隐私权及其相关概念界定模糊等。在解决方法的研究方面，我国学者主要列举了完善立法、落实比例原则、合法开放等原则。学者林敏对隐私权和知情权二者之间的冲突进行分类，总结不同、归并相同、提升了理论研究的层次，并针对二者的冲突提出了自由流通和可克减性等解决措施。

再有学者参照国外经验，提出现阶段我国法律的不完善之处，例如学者张志彤分析了日本的《信息公开法》中对于两种权利的博弈，按照其有关立场和做法对我国本土法律制度的提升和完善提出建议。我国学者李宁在行政调查中信息公开与个人信息保护的协调模式选择分析了美国-日本模式等，总结得出了我国理想的隐私权和知情权两者之间的协调模式。学者杨建生研究了美国政府的信息公开诉讼中有关知情权与隐私权两者平衡的立法和司法有关的实践，总结了对我国的政府信息公开和相关诉讼的意义。学者章剑生在《知情权及其保障——以政府信息公开条例为例》一文中从法律的层面论述了《条例》和其他法律出现的“打架”的现象，解释了隐私权和知情权之间平衡困难的尴尬。

二、研究现状

在对文献进行梳理后，我们可以发现：在政务信息公开的大背景之下，我国学者对于隐私权和知情权之间的平衡研究还不够深入。对于概念界定问题的研究，很少文献可以做到追究到隐私权的源头，一般都是从法律的层面进行概念的解释；对于现阶段我国的隐私权和知情权保护的现状分析中，分析的不够深入，拘泥于表面，没有深层次挖掘其内部原因。对于解决方法的研究较为笼统，例如：在落实等比例原则这一方面，没有具体给出知情权和隐私权二者之间如果出现了分歧，应该如何进行平衡，其平衡的要素包括什么，各个要素之间的权重又是多少？比例原则没有给出一个具体的比例，只是给出了一个指导的方向，在这方面的措施较为空泛。在国外的相关司法经验和立法研究方面，虽然对国外的隐私权相关的法律情况做了梳理和介绍，分析了对于我国的借鉴意义，但是没有形成有针对性的、中国特色的解决办法。

三、实现隐私权与知情权之间平衡的现实障碍

（一）有待完善的法律制度。相对于美国公民隐私权的保护制度，我国对于隐私权法律建设起步较晚，并且缺少明确的法律来保障公民的隐私权，仅在《宪法》《政府信息公开条例》《治安管理处罚法》等法律中有部分内容对公民的隐私权进行保护，显然这对于隐私权保护的法律是不健全的。对于公民知情权的保障，在2019年新修订的《政府信息公开条例》中，进一步完善依申请公开制度，保障了公民的知情权，由于所涉及信息性质特殊，相关部门的工作人员不能准确划分保密和公开的边界，加上《保密法》的地位高于《条例》，所以只有在法律上，明确规定出“保密信息边界”，健全相关法律，才能使工作顺利进行。

（二）利益的冲突。隐私权保护了我们信息的专有性、独占性，维护的是我们个人利益。知情权是公众获得信息的权利，其中也包括我们的个人利益，甚至是国家利益。但是，随着公民进行政治参与的公开性和透明性不断提升，对政府的要求越来越高，对扩大信息公开的范围要求越来越强烈，由此容易产生政府与公民之间、公民与公民之间各种利益的冲突。

四、解决对策

（一）明确隐私权的概念，吸取国外经验。在我国，对隐私权这一概念的解释较为模糊，多用“涉及个人隐私”等字眼进行限定。但是在国外，美国采用排除式列举的方法明确了公开的范围，将不予公开的信息类别明确地列在《信息自由法》中，与我国相比其列举的事项更加详细，而不只是宽泛地规定“不得公开涉及个人隐私的政府信息”。

（二）找准隐私权和知情权之间的平衡点。我们应该明确，在政府和公民的交往活动中，公民处于弱势的一方。资源占有、资源获取、资源利用二者之间存在巨大差距。所以，一方面，政府工作人员必须强化服务意识，改变传统观念；另一方面，国家应该完善救济制度，完善公民侵权后的诉讼渠道。在公民与公民之间，政府应该着力保护第三方的利益，找准第三方的隐私权和公民知情权二者之间的平衡。

（三）细化比例原则，完善比例要素。实践中，政府常采用比例原则达到知情权和隐私权两者之间的平衡，但是对于比例原则的实施通常以案件涉及到的双方相对满意为标准，缺少对其进行量化处理。所以，应该对比例原则进行细化，融入相关的判定要素。例如：社会公众利益要素、人格尊严要素、时间紧急程度要素、实践的预期结果影响要素等，将之纳入比例原则中，分别对其赋权重进行计算，对事件形成科学化、合理化的认识，减少人为因素对法律结果的影响。