公共治理视域下职业教育与培训治理方式变革

邓 卓

(河北师范大学 河北省职业技术教育研究所，石家庄 050024)

近年来，我国政府审时度势，采取系列措施加快推进职业教育转型升级发展，为新型城镇化和乡村振兴计划储备大量高质量人才，提供更优化的劳动力供给。但由于长期受制于普教优于职教的僵化思想，职业教育与培训(Vocational Education and Training, 简称VET)的正名之路荆棘遍布。作为与市场经济最为紧密相关的职业教育与培训体系，我国的VET治理体系，政府的行政垄断行为较为突出，公共治理不足导致的治理失灵，将企业、行业拒之门外，社会力量难以发挥应有的作用，VET伙伴关系网亟待建立。鉴于中国VET治理短板明显，且创新不足，难以跳出政府包揽一切的治理格局。因此，有必要基于一种全新的治理视角——公共治理理论，探讨具有参考价值和借鉴意义的国际组织欧盟VET治理的几个关键内容，借此使中国的VET体系焕发新生。

一、公共治理理论用于VET治理的契合度分析

上个世纪90年代，西方学者首先在公共行政管理领域提出了公共治理理论，公共治理理论下的公共行政学强调“治理”而非“统治”，为行政改革提供了一种崭新的思路。[1]公共治理理论立足于公共性，着眼于治理，而职业教育与培训的蓬勃发展离不开利益攸关方的积极参与以及对VET治理的创新变革。公共治理的本质，是多维的参与型治理的建立而非刚性的行政管理的强化，彰显出从“行政化管理”向“社会化治理”以及从“单一性他治”向“多维性自治”转型的治理特色。[2]公共治理模式下的政府、非政府组织以及社会组织等利益相关者群策群力，共同搭建彼此交流、持续合作的伙伴关系网。相较之下，在VET治理领域，政府、市场以及社会组织等相关主体都掌握一定的话语权，VET与其利益相关者之间并不属于“一对一”的一元互动关系，VET的利益相关者，在治理过程中扮演着相应的社会角色，形成合力促进治理模式的构建，彼此之间维系着纷繁复杂的多维关系。不难看出，VET治理是公共治理的一部分，要畅通在VET治理领域嵌入公共治理理论的路径，首先要对公共治理理论用于VET治理的契合度进行分析。

1.职业教育与培训兼具的主体多元性、区域复杂性以及市场流动性与公共治理理论强调治理主体的多元性和公共性不谋而合

相较于传统的国家一贯制权力集中型，该理论下的政府主张简政放权，政府占据太多原本属于社会的权力，社会因权力缺失呈现虚弱状态，从而不利于公共治理理论的推进。[3]政府有必要明确VET治理主体的权责边界以实行适当的权力下放；同时，社会组织，包括自下而上的非政府组织NGO(Non-Governmental Organization)、非营利组织NPO(Non-Profit Organization)、社区组织、公民组织等第三部门也要做好承权的万分准备，切勿让社会组织发展成为权力寻租“旺铺”。VET主要面向高度分化的市场环境，政府等公权力部门无法从微观层面上约束市场行为，必须依靠公权力之外的多元主体，通过平等协商对话，形成一个政府、市场及社会相互合作、相互制约，共同治理职业教育与培训的网络体系。

2.公共治理理论的善治(good-governance)导向符合当代职业教育强调“治理”而非“管理”的理念

VET面向大众，强大的群众基础以及VET受众的自主性和多样性，对实现VET“善治”的需求显得更为紧迫。全球治理委员会在1995年《我们的全球社区》报告中总结了治理的四大规定性特征：(1)治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；(3)治理同时涉及公、私部门；(4)治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。[4]从治理过程、作用机制、治理主体以及关系维度对公共治理的内涵进行分层细化解读。公共治理摒弃了传统强制性、统治者意志化的治理模式，在治理过程中通过多方位的集体合作达到治理最优化。而VET治理也是通过与公私权力部门、职业教育与培训组织和社会公众在治理决策与执行等方面进行平等协商、公平对话，实现治理效益最大化。

3.公共治理下的多元主体之间长期搭建的一种动态、自由与平等的社会伙伴关系网合乎职业教育与培训治理的发展路径

公共治理模式下的多元主体处于政治独立却又相互依存的状态，各利益相关者具有参与治理决策及政策执行的权力，但却无法单独施加政治权威，充分体现了公共治理的问责制、参与性、透明性以及相关性等原则。VET治理过程中同样要求建立社会伙伴关系网，在VET的政策制定、项目决策、模式构建以及利益分配等方面群策群力、平等对话。基于职业教育与培训的公共性与多元主体性，必须将VET治理深植于社会公众当中，在动态贯通的社会关系网中进行良性互动。VET治理的多层级性(横向和纵向维度不同层级多元主体之间相互合作)与公共治理的注重过程、以调和为基础，同时涉及公、私部门以及依赖持续相互作用的特征相辅相成。

因此，我们可以理解为VET治理是公共治理的下位概念，是“公共治理理论”在职业教育与培训领域的具体应用。客观上审视，要想构建职业教育与培训的高效治理框架，开启职业教育治理体系现代化的大门，公共治理理论当仁不让是那把通往“善治”体系的金钥匙。

二、病症诊断：中国职业教育与培训治理困境

进入21世纪初期，是中国职业教育面向新时代，正积极从规模扩张过渡到质量提升、建设优质现代职业教育体系的关键时期。在中国VET不断成长的过程中，我们认识到中国的职业教育与培训领域确实存在尚未发掘的矿藏，只有在开拓疆域的进程中，才能感受到职业教育与培训的短板所在。

1.政府主导型格局偏离社会多元需求

我国的职业教育与培训提供的是一种准公共产品，而政府过度掌权只会影响VET本质诉求的实现。李克强总理在2014年2月的国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育，明确指出了目前中国职业教育发展的背景和策略。在实现职业教育的善治过程中，需要政府充分放权，发挥市场的引导作用，寻找到多元主体的利益平衡点，“现代职业教育，是转方式、调结构的战略举措”；但又同时指出“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求”。[5]而中国政府的放权之路起步较晚，最早可追溯到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，从那以后，我国才开始了中央政府向地方政府分权、政府向大学放权的教育体制改革。

政府作为权力的执牛耳者，对完善技术技能人才保障政策影响颇深。其中健全经费投入机制便是办好职业教育的一个主要手段。普通教育和职业教育是两种同等重要的不同教育类型，但现实境况却大相径庭。国家对普通教育的重视程度远远高于职业教育，普通教育一直被视作学子首选的最佳教育类型；而职业教育常常被视作教育领域的红十字会，专门接收达不到普通教育门槛却又希望获取教育熏陶的“学困生”。长此以往，国家对两种教育类型的经费投入差距自然越来越大。根据教育部对2018年全国教育经费相关情况统计分析，不难发现2018年全国教育经费总投入为46 135亿元，比上年增长8.39%。其中，国家财政性教育经费(主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等)为36 990亿元，比上年增长8.13%。综观各级教育经费的投入情况：全国高中阶段教育经费总投入为7 184亿元，比上年增长8.23%。其中，中等职业教育经费总投入为2 463亿元，比上年增长6.17%。全国高等教育经费总投入为12 013亿元，比上年增长8.15%。其中，高职高专教育经费总投入为2 150亿元，比上年增长了6.16%。[6]基于此，虽然各类教育经费都有明显的增幅，但无论何种阶段的教育，职业教育经费总投入都是明显低于普通教育。2018年全国教育经费总额为46 135亿元，而职教经费约占教育经费投入的15.2%，按照国际惯例，职业教育经费占全国教育投入的一般比例应为25%，可见我国投入现状与国际惯例还相差甚远。

2.职业教育与培训伙伴关系参与机制缺乏

职业教育与培训在公共管理领域内掌握一定的话语权，开放、协调、多元、公共性是其不可磨灭的本质特性，这就意味着我国的VET需要政、校、行、企四方协同，本着平等协商、功能互补、合作共治的原则，在职业教育与培训的政策制定、项目决策、利益分配等方面平等对话，一同参与VET治理模式的构建。

目前，在我国的职业教育与培训管理领域内，管理的基本格局仍然是传统的“主体—客体”分离对立的二元论模式。[7]政府毫无疑问当属于“主体”，而其他与VET治理关系更加紧密的社会组织(行业、工会、商业等)、企业、职业院校、培训对象则被视作“客体”。他们在权力维度层面属于低维度弱势层级，只能接受顶层安排，缺少参与构建治理模式的机会。这明显与公共治理理论倡导的“主体—主体”模式是矛盾的。政府作为公权力部门，应该与职业教育组织、私权力部门和社会公众联合成网络，[8]通过权力的分化促进权力的自上而下的流动，满足各利益相关者的不同的利益诉求。只有构建这样多元、多层级的伙伴关系网，职业教育公共治理才有可能顺利开展。然而，我国当前的职业培训形式和内容都较为单一，无论是校企合作、顶岗实习、工学结合、订单式培养模式等培训形式都逃脱不了政府把控一切的掌控。2003年农业部、财政部等六部门联合发起的农村劳动力转移培训“阳光工程”，2006年实施的针对贫困地区帮扶项目的“雨露计划”，十八大以来习近平总书记提出了扶贫开发战略和精准扶贫、精准脱贫方略，这些虽然都倡导“政府主导、社会参与”，但由于社会各界与政府主体力量悬殊过大，相关客体的实质性参与并不多。

3.VET质量管理指标体系不健全

一般而言，“制定计划、抓好实施、强化考核、加强监督”，是中国VET项目控制的四个共有环节，但都毫无例外地突出了政府部门的主体作用，而每个环节都缺乏统一的指标体系保障实施。虽然在国家政策文件的大力保驾护航之下，我国的职业教育与培训发展势头如日中天，但职业培训质量却存在着严重缺陷，缺乏规范精准的质量保障体系，每个VET的利益相关主体都容易陷入碎片化的自营状态，职业院校与培训机构等其他利益相关主体缺乏实时沟通，容易造成多头领导、职能交叉、统筹乏力等窘境。

不仅如此，我国的职业培训和就业现状处于两元不对称的矛盾状态之中。学生参加职业教育与培训，通过一段时间的教育培训，获得了相关行业的从业资格，但现实却总是事与愿违。一方面，学生培训质量得不到企业的青睐，企业不会平白无故地招收达不到企业任职标准的员工。另一方面，学生经过职业培训掌握的技能，并不能满足市场需求，甚至在企业中都没有用武之地，而且培训技能的迁移性、可调动性始终处于低层状态。鉴于我国的职业教育与培训高度地方化，具有本地域性特点。培训对象一般在生源所在地接受职业培训，而这也导致了培训质量的良莠不齐，加之劳动力市场的高度流动性，极易造成用工标准与职业教育培训标准的失配现象。2010年7月29日，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。其中，在职业教育领域则强调大力发展职业教育，提升其吸引力和培养质量。其重中之重即是提高职业教育质量，而构建与完善职业教育保障体系便是提高职业教育质量的重要举措之一。[9]总体来看，我国VET质量保障的计划(Planning)、执行(Implementation)、评估(Evaluation)、审查(Review)四个环节(PIER质量控制循环)，出现了重质量计划和质量评估，轻质量控制和质量改进的恶性循环，[10]未形成一个完整的质量控制循环，也未能收到良好的治理效果。

三、对症下药：中国职业教育与培训治理突围

据统计，2018年我国中等职业教育招生557.05万人，比去年的582.43万人减少25.38万人、下降4.36%，其下降幅度远远超过2017年度的1.84%，占高中阶段教育招生总数的41.27%。中等职业教育在校生1 555.26万人，比上年减少37.23万人、下降4.36%，其下降幅度同2017年度的0.41%相比，堪称跳跃式下跌，占高中阶段教育在校生总数的39.53%。[11]基于此，国务院先后印发《国家中长期教育改革规划发展纲要》和《国家职业教育改革实施方案》，将完善现代职业教育体系、提升职业教育质量作为我国职业教育发展的顶层设计和施工蓝图。构建与完善我国职业教育与培训治理体系成为提高我国职业教育质量的重要措施之一。结合欧盟VET公共治理政策、机制与工具上的成功经验，对完善我国VET治理体系具有深刻的理论指导和借鉴意义。

1.欧盟VET柔性治理手段摭谈

作为欧盟前身的欧洲经济共同体(European Communities，简称欧共体，1992年以后正式称为欧盟)在成立初期就对职业教育与培训给予特别关注。自1957年《罗马条约》首次问世，VET治理就成为欧洲一体化进程中不可忽视的重要元素。欧盟VET在垂直维度上形成了超国家、国家、次国家、社会组织、公民个人等多个层面的多层次治理；在横向维度上形成了开放式协调法和政府间协议两种软法并行的柔性治理。[12]通过垂直维度和横向维度的合作，欧盟VET领域形成政策网络，网络中各行为主体的地位平等，遵循自由、开放、合作、共享的原则进行平等对话、协商决议。这与中国政府一家独大的大一统局面形成鲜明的对比。

欧盟作为超国家联合体的身份，对成员国的治理并不能同中国一样，不顾及成员国的经济差异和发展规律。如果针对职业培训中出现的问题，欧盟效仿中国，直接以强权干预职业教育培训的发展，那么欧盟VET体系就不可能成为世界一流的参照系。欧盟VET治理手段中，开放式协调法和政府间协议是最契合我国VET治理现状的手段。欧盟相较于中国VET的现状，不同的是去中心化或多中心化程度高、非正式性强、科层制弱，社会组织、私人主体等参与比例大，种种特性表明欧盟必须推行更具灵活性和回应性的规则来有效丰富职业培训治理模式。这些规则表明任何积极的相关主体皆可进入行政过程中、表达各自利益诉求、进行平等博弈。[13]与其说开放式协调法是一种典型治理工具，不如说它具备的监督评议功效更是值得学习借鉴。欧盟与成员国早期协商制定培训希冀达到的政策目标和培训方针，并据此设计精确的短、中和长期的目标，然后各成员国根据自身的国家意识形态和经济态势设计符合本国的并能回应欧盟政策的相应政策目标。最后，各成员国有机会参与到欧盟层面的内部评议，对所设置的短、中、长期目标进行阶段性评议和审查，根据回应程度进行优化，从而达到共同进步的目的。除开放式协调法之外，政府间协议也是欧盟VET柔性治理的一大亮点。在充分尊重各成员国不同发展状况的基础上，本着公开、协商、透明、平等的原则，在国家与国家、政府与政府、地域与地域之间展开一系列的经济合作，共同推进VET向更优质的方向发展，达到共同发展和互利共赢。

中国作为发展中国家的佼佼者，职业教育与培训并没有达到与之身份相匹配的社会效益。中国自上而下的管理结构，囊括许多政府组织、非政府组织、社会组织、培训机构，理应采用欧盟多层级的管理方式，不以官方名义制裁冲突，不擅作主张代替其他利益相关主体做决策，也不用统一的标准实现管治。而要积极吸收更多创新的民间想法，贴近职业培训的社会发源地，多吸纳来自底层最真切、实际、有效的声音，同社会大众共同缔造职业教育与培训的新时代。

2.构建社会伙伴关系网

欧盟是欧洲地区规模较大的区域性经济合作的国际组织，包括欧盟理事会和欧洲理事会，前者主要充当欧盟的决策机构，后者主要为欧共体内部建设和对外关系制定大政方针。还有与职业培训密切相关的欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院等机构，共同在欧洲一体化进程中发挥实质性作用。当然，这些超国家层面的机构积极同国家、次国家、社会培训组织等共建VET社会伙伴关系网。欧盟VET利益主体的多元化，彰显出VET社会伙伴关系的三大特征：

(1)共同治理、分权制衡。在欧盟层面，欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会三大权力机构主要负责欧盟职业教育与培训政策的制定与实施。如《欧盟职业教育与培训质量保障参考框架》(EQAVET);还有欧洲法院、欧洲审计局两大机构，共同监督、协调上述三大权力机构的工作。在国家层面，各成员国基于欧盟政策精神制定并实施适合于本国职业教育与培训的治理政策与方针。在VET系统和VET提供者层面，分别负责VET立法、管理、资助、评估以及培训方案、内容的制定。在各利益群体层面，职业院校为企业提供培训员工，企业为社会输送大批技术技能型人才。[14]总之，各主体共同治理、形成合力提升职业教育与培训质量，并共同享受职业培训带来的效益。因此，我国的VET伙伴关系网中，政府应加快从集中决策者到协调监督者身份的转变，充分利用职业教育与培训机构、企业和社会组织的先天资源，调动社会伙伴在VET政策制定中的积极性，实现共同治理。

(2)面向市场、整合资源。职业教育与培训机构是与培训质量最为密切的利益主体，作为VET的供给方，要充分掌握劳动力市场需求，建立人才需求预测长效机制。成立于1975年的欧洲职业培训发展中心(CEDEFOP),在2001年以后，加强了需求预测方面的工作，并逐步建立起完善的职业教育需求预测体系。[15]企业作为面向市场的利益主体，对高质量的人力资源的需求促使企业积极参与欧盟VET社会伙伴关系的创建。劳动个体作为VET培训的直接终身受益者，必定会珍惜参与构建伙伴关系网的机会，并努力获取一切对自身发展有利的资源。鉴于此，中国政府作为与劳动市场相离较远的主体之一，缺乏直接参与市场运行的先天条件。那么，适当的权力下放，将决策的大门向社会组织、培训机构、培训对象充分打开，利用他们的先天优势，更好地面向市场，获取第一手资源，从而完善我国VET体系，进而提升职业教育质量。

(3)目标一致、合作共赢。VET社会伙伴关系是基于提升VET质量、促进社会融合和经济发展的共同目标上，在共担风险、共享收益的基础上构建有效合作关系，因而能吸引不同层次的利益相关者形成联盟，[16]共同构建稳定、持久和亲密的合作共赢关系。我国的VET伙伴关系目标同欧盟的大同小异，只是在政府与社会组织等多个力量悬殊的利益主体之间，做不到同欧盟一样，真正地还权于社会，也未做好转变角色的充分准备。VET与政府的关系不应该是计划与被计划的关系，随着市场经济的蓬勃发展，VET的治理更加重视伙伴关系网的构建以及实现合作共赢的美好愿景。

3.利用多种工具构建VET质量保障体系

欧盟在推进职业教育与培训质量保障的实践过程中，努力促进《欧洲职业教育与培训质量保障参考框架》(EQARFVET)、《欧洲资格框架》(EQF)和《欧洲职业教育与培训学分系统》(ECVET)三个“欧洲工具”形成合力，使三个欧洲工具有效地促进学习流动，增进欧洲范围内资格和能力的相互认可。[17]三者的着力点共同指向职业教育与培训质量的提升。

质量保障参考框架基于保障和提升欧盟各成员国职业教育与培训质量的核心目标，定位于系统和机构两个实施层面，包括质量保障和改进过程、监控过程和质量指标三大组成部分，遵循PIER质量控制循环——计划、执行、评估和审查，提升质量保障体系的系统性与整体性，消除碎片化治理中政策的不连贯性。欧洲资格框架作为其他层面资格框架的“元框架”，覆盖了从基础到最高级水平资格的八级参照水平范围，各成员国同欧洲资格框架紧密联系，每个成员国自定的资格框架标准都能在欧洲资格框架中得到回应。[18]欧洲资格框架所具有的流动性和系统性特征，更好地响应了欧盟委员会制定的《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》，也是对欧盟VET质量提升的保障措施之一。欧洲职业教育与培训学分系统对加强VET同高等教育系统在质量保障上的合作大有裨益。两大教育子系统之间的跨域合作，不仅增加了VET质量保障的透明度，而且促进了VET系统的流动性，两者之间达成资格互认，有利于学习者根据自身发展状况，选择契合自身发展的教育类型，更重要的是与高等教育系统之间的资格互认，意味着职业教育与培训的转型与提升。

汲取欧盟质量保障经验，我国应着力开发属于本国的“中国工具”。《国家职业教育改革实施方案》提出的“1+X”证书制度试点、职业教育国家“学分银行”建设等是立足中国国情，推进学习成果认证积累转换，探索构建国家资历框架的积极探索。建立国家资历框架对加快现代职业教育体系建设意义深远：一是有利于完善职业教育和培训体系。职业教育包括职业学校教育和职业培训，职业学校教育的学习成果表征一般是学历文凭；职业培训一般是各种资格证书或培训证书，但二者之间缺乏融通和衔接，而国家资历框架为之提供了解决方案和路径。二是有利于增强职业教育吸引力。通过国家资历框架这一制度与机制创新，转变长期以来“重学历出身、轻职业技能”的传统观念，打通技术技能人才上升成长通道，对于在岗培训和自学提升中获得的技能给予认证认可，具有现实而长远的意义。[19]

四、公共治理视域下VET治理方式变革研究的反思

职业教育与培训治理是一个复杂的问题领域, 不仅关涉政、校、行、企以及个人等多个层面的利益相关者, 同时还牵涉VET决策及政策执行等多个领域。在国家推进治理能力现代化的进程中，实现VET治理能力现代化也备受关注。复杂多样的欧盟VET治理本色就是一种公共治理，广泛的利益主体通过开放式协调法和政府间协议等软法手段参与到VET质量保障和系统治理中来。在利益相关者逻辑视域下，各主体本着共建、共享、共治的原则，互动沟通、资源共享、目标协同，一同形成合力参与到VET保障体系的公共治理中。

我国的VET治理体系发端于不确定、复杂、模糊的政治与公共环境，需要考虑、协调非政府组织、社会组织、职业教育与培训机构和私人之间的利益诉求，面对变幻莫测的市场环境和波诡云谲的国际局势，中国VET需要力争夹缝生存，借鉴欧盟先进的VET质量保障体系经验，创新VET质量保障体系的中国工具。

公共治理理论作为一种有效的“舶来品”，不仅适用于政治和经济领域，同样也受用于职业教育与培训。由于职业教育与培训提供的是一种准公共产品，那么，基于公共治理视角，发起新一轮的职业教育与培训治理方式改革，势必会产生不一样的效果。鉴于我国有着源远流长的公共生活传统，因此，在接受异质化的治理文化时，我们有必要在保存自己的治理传统和特色的基础之上，不断汲取外来精华，丰富自身文化建设。公共治理归根结底还是全民治理，只有达到全体公众的自觉治理才有望于从源头上实现中国职业教育与培训治理方式的优化升级。