文/张余
造成78 人死亡、76 人 重伤,640 人住院治疗,直接经济损失19.86 亿元的江苏响水天嘉宜化工“3·21”特别重大爆炸事故从发生起至今已一年有余,该事故是在河北盛华化工“11·28”重大爆燃事故后发生的又一起危化品爆炸事故,而事故造成死亡人数的众多近年少有,仅次于天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故。接连发生的危化品事故足以引起各界的高度重视,对危化品行业体制从顶层设计到基层管理进行深入思考。
危化企业点多、摊散、面杂,仅列入2015 年危险化学品名录的就2 838 项,又多涉及光气、液氯、液氨、硝酸铵、硝酸胍等高危化学品,部分企业“差、乱、小”,隐蔽性强,整顿治理客观上难度很大。
笔者从事煤矿行业安全监管工作多年,在矿产资源领域“有水快流”政策影响下,曾经仅河北邯郸煤矿就多达千余座,也是“小、散、乱”遍地都是,安全生产条件差,家族式生产,监管难度大,煤矿也成为安全生产事故的多发频发地。随着资源整合、关闭退出等政策的陆续实施,河北省煤矿数量由2005 年的1 147 处减少到2018 年底的123处,河北邯郸煤矿剩余27 座,全部由大型国有煤炭企业控股,安全生产水平得到了有效保障。在全国范围内,煤炭百万吨死亡率由1978 年的9.713 下 降 到2017 年 的0.106,2019 年首次降低到0.01 以下;煤矿数量由20 世纪80 年代的8 万多处减少到2017 年的6 300 处左右;通过成本和安全投入效益核算,煤矿准入标准提升到15 万吨/年。建成70 多个智能化采煤工作面,实现了地面一键启动、井下有人巡视、无人值守;“三机一架”装备制造能力进入世界前列,8.8 米一次采全高综采成套装备全部实现国产化(8.8米综采支架世界第一)。要求安全管理人员具备煤矿相关专业中专及以上学历,具有二年以上煤矿安全生产相关工作经历;特种作业人员具备高中及以上文化程度,具有煤矿相关工作经历;煤矿其他从业人员应当具备初中及以上文化程度,从业人员素质有效提高。可以说煤矿行业的安全生产形势大为改观。
我们再来对比一下近年来煤矿和危化品企业的安全生产形势:2016 年,全国煤矿行业发生事故249 起,死亡538 人,同年危化品行业较大以上事故12 起,死亡41 人;2017 年,全国煤矿行业发生事故219 起,死亡375 人,重大事故6 起,死亡69 人,没有发生特别重大生产安全事故,同年1—11 月,全国危化品行业事故203 起,死亡238 人;2018 年危化品和煤矿行业事故,无权威数据。考虑到煤矿行业实施地方监管国家监察体制,事故死亡数据的真实性应远高于危化品行业事故数据。通过对比,我们可以发现,近年来,危化品行业事故造成的伤亡并不小于煤矿,隐隐有并驾齐驱的趋势。
应急管理部已经作出了一定的努力,在机构设置上,目前有关安全生产监督管理的机构设置分别是危险化学品安全监督管理司(司局级)、安全生产基础管理司(司局级)、安全生产执法局(司局级)和国家煤矿安监局(副部级),其中安全生产执法局专管执法工作,直接进行监督管理的就是危险化学品安全监督管理司(司局级)、安全生产基础管理司(司局级)和国家煤矿安监局(副部级)。根据机构级别设置我们也能发现,应急管理部将直接监管的工矿商贸行业按危险级别列为:第一煤矿、第二危险化学品、第三其他行业三个等级,基本改变了原来煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼并驾齐驱的格局。
既然危化品、煤矿的监管已经作为特殊行业单独列出,且煤矿近年来通过各项政策安全生产形势取得了改变,我们能否将煤矿监管和危险化学品监管进行分析对比,从中得到有益的启示?煤矿行业都是采取了什么方法进行了改革?
安全生产事故的发生,归根结底在于“人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不安全因素、管理缺陷”,四者作用相互叠加最终引发了事故发生。
从提升从业人员素质入手,“变招工为招生”,全面启动煤矿从业人员素质提升工程,通过“名师授课”“领导干部上讲台”等提高教育教学的针对性和科学性,规定企业必须为从业人员逐一建立素质提升教育档案,真实记录相关培训学习情况和考核结果,从业人员新上岗和转岗,在10 个工作日必须向当地监管监察部门备案;制作下发事故警示录,要求企业定期组织观看,使煤矿从业人员心有所惧,按章操作;基层煤矿安全管理机构不间断开展“三违”查处,严防零打碎敲事故发生;安全管理人员必须具备相应学历和从业经历,坚决避免出现“外行人干专业事”的不良苗头。
由国家煤矿安全监察局主导推进实施煤矿安全生产标准化创建,鼓励环境和设备定制化、规范化管理,努力通过标准化手段来消除不安全环境和状态。明确奖惩办法,对取得国家一级标准化的煤矿在专项资金重点支持、区域性停产、生产能力核增、证照延期、信用评级担保、产能置换等方面提供便利,提升企业标准化创建积极性;对未取得三级标准化及以上标准化等级的矿井一律纳入停产范围,重新整改申报;实施动态达标管理,在安全生产标准化管理“长和常”上下功夫,明确标准化等级“能上能下”,避免出现评级时突击整治、评级后急速滑坡的情况。
在实行标准化创建的基础上,推动机械化减人、自动化换人,由国家煤矿安全监察局行业安全基础管理指导司加大行业政策引领,及时公布淘汰落后工艺和设备,适时发布鼓励推行的新工艺,对违法使用落后工艺和设备的及时下达停产停用指令,必要时予以关闭,对违法行为绝不姑息;推进实施智能化采煤工作面,实现地面一键启动,减少人的不安定因素。
在矿产资源整合时,充分考虑国有企业在管理、技术、生产经营、社会担当等方面的优势,规定整合主体全部为国有煤炭经营企业,民营资本占比不得超过50%,整合主体向整合企业派出安全管理人员和技术团队,民营资本全部退出管理和技术领域,确保国有企业主体对生产经营的全面把控;各级煤矿安全监察部门人员全部拥有三年及以上煤矿从业经验,各级煤矿监管部门人员积极招录拥有专业学历和技术经验人员,使监管监察能力得到有效保证。
那么,如何做好危化品行业的安全监管呢?笔者建议,从顶层设计、分类分级监督管理、基础管理推进、机械化自动化建设、提升化工园区进园门槛、从业人员素质提升等6 个方面进行尝试。
2016 年发布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展意见》提出要改革重点行业领域安全监管监察体制。依托国家煤矿安全监察体制,加强非煤矿山安全生产监管监察,优化安全监察机构布局。那么,能否依照煤矿行业的现有监察模式,加强危险化学品安全监管体制改革和力量建设?明确和落实危险化学品建设项目立项、规划、设计、施工及生产、储存、使用、销售、运输、废弃处置等环节的法定安全监管责任,建立有力的协调联动机制,消除监管监察空白,明确地方监管、国家监察职责。
推进危化品行业按企业经营规模和安全管理情况进行分级分类监管,对生产规模大、安全管理好的企业减少监督检查次数,进一步减轻企业迎检负担,使其投入更大精力进行生产经营研发和安全生产改进;对生产规模小、安全管理差的企业加大检查频次和执法力度,严查“差、乱、小”企业,该停产的坚决停产、该关闭的坚决关闭、该淘汰的坚决淘汰。在监督执法上,现阶段多是生产规模大、安全管理好、不易出事的企业是接受执法的大户,小企业、差企业、容易出事的企业因执法难度大成为执法薄弱点。因此,要明确每个企业一个监督执法主体,避免乱罚款、多罚款的发生。在监督执法人员招录上,优先选用具有危化品相关专业学历和相关从业经历人员,要真正让危化品行业监管人员“干一行、爱一行、钻一行”,成为危化品行业的“行家里手”,用专业人才干好专业事。
标准化建设是安全生产的基础,是安全生产的灵魂。现阶段危化品企业普遍执行《企业安全生产标准化评审工作管理办法(试行)》(安监总办〔2014〕49 号)和地方标准(如河北省执行的《河北省安全生产标准化评审工作实施细则》(冀安监管办〔2014〕147 号),且标准化评价报告由中介机构出具,各级安全生产监督管理部门对标准化评价报告进行备案,全行业标准化的动态监督基本处于空转状态,解决“环境的不安全因素”无从谈起。要通过政策引领、资金倾斜、证照办理、区域停产、信用评级担保等优惠政策,吸引提升企业建设标准化的积极性,解决环境的不安全因素问题。
实施产业转型升级,加大“机器换人”力度,鼓励推进智能化、信息化、标准化的危化品企业建设,提高设备自动化操作水平,减少人员操作环节和步骤,将人员安置在无危险区域作业;推进能源防护和机械隔离,减少能源烧伤人员和机械碰伤的可能性;探索建立智能化示范企业,实现厂区少人或无人作业;深化数字化建设,积极发展“机器人+”“互联网+”“标准化+”,提升机械化智能化水平,全面改进危化企业面貌。
推进危化企业整合,按照产品分类,由大型国有企业对中小规模企业整合,民营资本退出危化企业的生产、经营和安全管理,突出国有企业在管理、技术、社会担当等方面的重要优势;各地区要研究制定化工园区进园条件,严格风险评估和安全准入,决不能使化工园区成为重大隐患的集中区、事故的多发区;严格进行生产和安全投入核算,制定危化产能规模下限,低于下限产能严禁投入生产和进入园区;各地区要严控危化园区设定审核,不得随意建设园区,严禁“先建后批、边建边批”,相关审批手续不齐备的,严禁开工建设和投入使用。
江苏响水天嘉宜化工“3·21”特别重大爆炸事故,暴露出主要负责人未经安全知识和管理能力考核合格,以及特殊作业人员培训。要将危化品从业人员素质提升作为重要工程进行推进,同时提高新职工进厂门槛,探索设立统一的行业人员从业标准,特别是要提高企业主要负责人和分管负责人的安全责任意识。坚持“培训是回报率最大的投资”,严格安全费用提取标准,不断加大基础投入,丰富内容,创新培训模式,努力增强培训的针对性和实效性。
当然,危险化学品既涉及民生,又影响地方经济。要改变危化品行业整体面貌不是一朝一夕、一蹴而就的,也不是一个部门所能决定的,这需要发改、应急、环保、电力、地方政府等多部门配合和统一指挥;需要把危化品安全摆在更加突出的位置,严抓严防严控,集中力量打歼灭战、攻坚战;需要将属地监管责任、行业监管责任、企业主体责任有效统一融合,形成监管合力,构成拳头效应。
如此,危险化学品事故,将完全是可防可治的。