失地农民保障对象产生难问题及建议

文/严国忠

《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》（以下简称“93号令”）已实施多年了，在实施过程中引发了一些社会矛盾。分析其原因，矛盾的重点在于征地项目保障对象产生难。下文，笔者主要对保障对象产生难这个问题进行分析，并提出解决建议。

一、问题产生的原因

（一）成为保障对象的条件模糊

93号令第五条规定：“被征地农民应当从征地前就拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营权人享有优先权。具体办法由市、县（市）人民政府制定。”这一条款是保障名单产生的条件。这个条件太模糊，虽然后面加了一句具体办法由地方政府制定，但因为是刚性进保，所以地方政府也没有能力制定出得到老百姓认可，且可操作性更强的办法来[1]。针对土地承包经营权，农村是以家庭、以户为单位来承包的，况且这二年农村土地确权因为矛盾太大，并没有达到想象中的效果，特别是城郊征地项目较多的村组，土地基本都没有确权；在实际工作中一般参照的都是1998年二轮承包时的材料来确定，距今已二十多年，当时的材料与现在的实际情况早已发生变化。如户籍留在村组，但本人早已出嫁或升学毕业后在外地工作的；户籍因各种原因迁出本村，但本人还在村组生活的等等各种复杂的情况[2]。

条款中指出“原土地承包经营权人享有优先权”。实际情况是，大部分农村土地承包后，为保证土地远近、肥瘦公平，在村民小组内，每三年或五年就重新调整分配一次土地，有些地方将土地集中起来承包给种粮大户，所以这个优先权根本无法落实。

（二）保障对象人数确定不准

保障对象人数是由原国土部门根据“土劳比”来确定的，看似好操作，但实际需要安置的被征地农民人数无法做到精确计算。“被征收的农用地面积除以征地前被征地农村集体经济组织人均农用地面积计算”，征地时，实际征用的土地包含沟渠池塘、田埂、简易土路等，这些面积都会计算在征地面积内，在计算人均农用地这个数据时，一般采用粮食直补面积或者在册登记的农用地来计算。通过查遍现有资料，笔者也不能说原国土部门这样做是错误的，因为集体经济组织本身就是计划经济时代的名称，是个模糊的概念，建议以后政策调整时避免再用“集体经济组织”这个名称，被征地单位必须要精确到村民小组，不能以村委会为单位报批。

需要安置的被征地农民人数不准会带来以下危害：第一，绝大多数村组会出现“人已走光但还有地在”的现象。这些地在以后征用时，仍然会按照原有的计算方法，计算出应安置人数。这些名额有时会被村组拿来安置不符合条件的人，基层政府防不胜防。第二，村组以前已货币化安置过的征地人员无法剔除，在村组征地上报时，又将其纳入保障，所以城郊经常出现一亩地走三个人，甚至五个人以上的现象。实则是城郊村组重复享受征地这一好处。基层政府也没有什么好办法来处理。

二、解决这个矛盾的建议

我们现在筹集的保障费用相当比例的资金为体现了公平，被用于已退休或已缴满15年养老保险的人员的货币补偿，并没有用于需要保障对象的缴费补贴。

为此，笔者建议采取市场经济的模式，当用地单位要征地时，由国土部门按照一定的保护价向农民征收。征地费用除政府按需要安置的人名额每人筹集一定的标准，来筹集征地保障的统筹资金外，其余资金按规定返还农民个人。需要安置的名额由国土资源部门根据全省城市红线范围内每一亩安置1人，直至全村组人员安置结束为止，不再根据所属村组人均耕地面积来计算。在解决被征地农民保障方面，改强制保障为自愿参加，对于参加保障的人，每个人给予一定的参保补贴来吸引他们来参保，而不是强制产生保障对象来参保。补贴标准建议按江苏省前十五年历年企业职工基本养老保险的缴费基数乘以单位应负担比例金额来确定。鼓励个人需要保障又有保障意识的人参加被征地农民保障，避免保障资金被已有退休待遇或已参加企业保险缴满15年以上的人占用。这样国土部门的地也好征，社会保障也具有可操作性。