高校预算绩效管理研究

郑彩云

（黎明职业大学福建泉州362000）

2015年正式实施的《中华人民共和国预算法》，首次以法律形式将绩效管理融入到公共财政预算收支中。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系及治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革创新、建立健全现代财政制度的重要内容，也是使财政资源得到优化配置、公共服务质量进一步提升的关键举措。财政部发布的《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预[2018]167号）指出，全面实施预算绩效管理应作为当前和今后一段时期财政预算工作的重点，不断提高财政资源配置效率和使用效益。由此可见，作为政府绩效管理的组成部分，预算绩效管理在推动提升政府资金使用效益、优化公共资源配置、提高公共服务水平等方面起着重要作用。高校作为财政预算的执行单位，同时也是预算绩效管理的责任主体，应加快对传统预算管理模式的优化进程，积极推进高校预算绩效管理体系的建立，以提升预算资金使用效果。

一、传统预算管理与预算绩效管理分析

传统高校预算管理模式中未引入绩效管理概念，存在诸多问题，如：缺乏有效的监督导致在执行过程中预算执行随意，甚至偏离预算目标而未察觉；预算执行结束缺乏有效的监督反馈机制，预算实际执行结果与既定目标不一致、预算执行效果不理想并未影响下一年度预算下达。

预算绩效管理融合了预算管理和绩效管理的概念，将绩效管理融入到预算管理全过程中，贯穿于预算的编制、执行、评价以及结果反馈。它是一种动态的管理方法，由预算目标管理、预算执行管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈与应用管理四个部分组成，环环相扣，动态循环。与传统预算管理相比，预算绩效管理具有以下特点：（1）以结果为导向。预算绩效强调根据组织的战略目标和任务来引导资金的配置，重视对支出效果的管理，改变过去仅注重资金的投入管理。它强调对结果负责，不是单一地要求支出的完成，而是关注预算支出的有效性，也就是该支出所带来的经济效益和社会效益。这就要求预算单位要更加关注资源配置的合理性及该资源的产出效果，并对资源投入、产出效果承担相应的责任。（2）全过程管理。区别于传统预算管理忽视事后管理的做法，预算绩效管理不仅强调事前目标管理、事中执行的监督与纠偏管理，而且强调事后的绩效评价、反馈应用与以后年度的事前、事中控制相结合，实现全过程、闭环监督管理。（3）考评量化，评价结果有反馈。建立一套能反映资金使用效率和社会效益的评价指标是预算绩效管理顺利实施的关键。通过预算绩效评价体系，预算单位将绩效目标层层分解，细化落实到预算执行的各个环节、预算执行个体。对比分析预算绩效考评的结果与预算绩效目标，找出目标未完成原因，分析结果偏差因素，加以改进提升。同时，预算绩效考评结果作为下一年度预算资金安排的参考依据，要求预算执行单位根据自考评及分析结果，提高自我约束与管理，优化本年度预算执行工作，实现预算绩效目标。

二、高校预算绩效管理存在的主要问题

（一）预算绩效理念缺失

1.高校引入绩效管理存在阻力。高校教职工对绩效存在排斥心理，认为绩效理念是现代企业管理中的手段，而高校作为非营利性组织，承担着人才培养、科学研究、文化传承、社会服务等任务，日常业务围绕着教学科研展开，不以盈利为目的，没有绩效考核的必要性。部分教职工认为，科学研究持续时间长、不确定性大，人才培养和文化传承难以量化，绩效考评会阻碍科学研究的进程，不利于高校发展。

2.对预算绩效管理重视程度不足。目前，高校各部门包括财务人员对预算绩效的认识不够充分，无论是年末编报预算还是职能部门在申请项目资金时，普遍存在有钱好办事的心理，尽可能向上级主管部门多申请资金，而对于资金支出管理不够重视，有些职能部门认为资金到位后的后续工作应由财务处规划完成。

（二）预算目标管理不到位，编制缺乏战略规划性

1.预算编制没有紧扣学校发展目标。虽然大部分高校制定了长期规划，但是在预算编制环节，高校往往没有将预算和学校事业长期规划联系起来，不能紧扣甚至脱离学校的发展目标，在编制预算时局限于保障未来一年的收入资金平衡，着眼于短期利益，未能联系学校的长远发展。另外，高校的预算调整随意性大，由于目标管理未能紧扣学校长期发展，年中预算执行时，往往会出现为配合学校长期发展而导致财务处被动付款的情况。

2.预算编制缺乏科学合理的方法。目前预算的编制方法主要有零基预算和增量预算。增量预算编制方法是在上一年的基础上做增量调整，缺乏量化的分析和科学的论证，如果现有的业务或资金分配不合理及后续资金执行效果不佳，将导致当年的预算数不准确。零基预算编制法摒弃以往年度的预算项目及收支情况，以零为起点、从实际出发进行编报。相比于增量预算编制法，零基预算编制法更为合理，但也存在操作难题：一是各二级单位及学院预算编制人员往往由教学秘书或学工办主任等非专业人员兼任，在上报预算时往往根据教学和科研业务上报项目金额，对于项目中各支出明细无法做出有效的细分。二是零基预算编制工作量大，需要重新对单位内部各项业务进行梳理分析，统计数据以便编报预算。二级单位在实际操作中可能仍采用增量预算编制方法，在上一年的基础上上浮一定的比例应付了事。

（三）预算执行不力

1.高校普遍存在重预算编制、轻预算执行的情况。各二级单位在编制预算时，争预算、争项目，在争取大量资金后又不注重资金的各项产出效益，放任资金闲置，在被通报问责进度后又存在突击花钱现象，不注重支出的合理性，导致资金使用效益低下。

2.高校内部各项流程无法有效衔接，沟通不畅。如漏报采购预算，导致后勤采购时无预算可执行，只能等到年中集中追加采购预算，影响项目完成进度及支出进度。二级单位提出建设需求，项目技术论证完成后转交给后勤采购科采购，技术论证部门不再跟踪，二级单位也认为提出建设需求后其他工作与己无关，无专人跟进协调项目进度，各部门配合不到位，影响支出进度和资金使用效益。

（四）缺乏监督考评机制，激励约束机制缺失

高校缺乏绩效管理理念，预算管理中缺乏监督考评机制，没有建立相应的评价体系对资金的使用情况进行评价和监督。二级单位在预算使用上存在一定的盲目性，高校在预算执行过程中没有对资金进行及时的检查和考核，实际支出与计划偏离时不能及时进行纠正，降低了资金的使用效益。有些高校的绩效考核只在年度终了时对预算资金情况进行考核，而对预算支出的社会效益、经济效益等执行效果未进行综合考核，导致资金使用效果并不理想。考核结果并未有效作用于下一年度的预算编制中，预算执行效果的好坏对下一年度的预算资金分配没有导向作用，激励和约束机制缺失，一定程度上弱化了预算管理的作用。

三、构建以结果为导向的预算绩效管理体系

（一）改善高校预算绩效管理的环境因素

1.建立健全的预算管理组织机构。高校预算绩效管理的顺利实施，需要将绩效管理融入到预算管理全过程中，这需要高校全员参与，需要将校领导、二级单位负责人、各项目负责人及教师等纳入到预算绩效实施过程中。为此，高校应从机构设置上为预算绩效实施提供组织机构保障。预算管理组织机构自上而下分三个层级进行建设：决策层面的预算战略委员会（财经委员会），由校领导、财务处长及二级单位负责人组成，负责对预算目标进行总体规划；管理层面的预算管理委员会，由预算管理办公室、预算监督机构、预算评价机构构成，负责对预算执行过程进行统筹规划、预算绩效考评及反馈应用；执行层面的预算执行单位，由各二级学院及职能部门组成，负责具体执行。三个层级相互协调，各司其职，保障预算绩效管理的顺利实施。

2.强化预算绩效管理理念。高校应不断强化预算绩效管理理念。预算管理组织机构应在制度建设上进行完善，出台或完善预算管理及绩效评价等相关文件。财务人员应加强对预算法、预算绩效管理等相关政策文件的学习，提升自身专业水平。高校应采用多种方式进行培训宣传，不断强化预算绩效管理，使教职工形成预算绩效管理的思维方式；制作相关的培训手册、网络培训电子资源等对教职工进行网络培训；在新员工培训时增加财经制度、预算绩效管理等内容。

3.搭建信息化平台，促进各部门协调沟通。高校应加快信息化建设，搭建信息化平台，建立预算管理信息系统。有些高校信息化建设落后，文件传递、业务流程流转等仍然靠纸质传递，办事效率低下，信息沟通不畅，且容易出现相互推诿的情况。信息化平台的搭建，有利于实现信息及时有效传递沟通，实现信息共享。预算信息系统有利于财务人员、项目负责人以及各职能部门追踪项目进度、预算执行进度，明确各个环节的责任主体，提高办事效率、资金执行效率。通过预算管理系统，适度公开预算绩效信息，增强校内预算绩效工作的透明度，有利于预算绩效考评机制及结果反馈应用的执行。

（二）构建高校预算绩效管理体系

1.预算绩效目标管理——目标导向。高校预算应紧扣学校发展目标，从学校的战略目标、总体规划出发，联系学校的长远发展，科学合理地测算短期及中长期资金需求，制定预算绩效目标。绩效目标的设置是预算绩效管理的起点，后续的预算执行控制、预算绩效评价管理、预算绩效评价反馈与应用都应该紧紧围绕这个目标来进行。因此，学校及内部二级单位应结合本单位的职能及事业发展计划，科学、合理地编制预算绩效目标，做到所编制的预算绩效目标可行、有效、客观、全面。同时要强化中长期预算编制的重要性。高校重大项目往往是跨年度项目，比如各专业资源库建设项目、公共实训基地建设项目、示范性现代职业院校建设，以及高水平高职学校和专业建设等，建设跨度均在3—5年，对这些项目的预算编制不能局限于当年度，应根据任务书编制中长期预算，分阶段或分年度细化各分项指标，以逐步推进完成绩效目标。

在预算编制环节，各部门应及时沟通反馈信息，利用信息化平台，预算管理办公室、预算执行单位、各项目负责人应及时反馈项目信息、预算编制逐级汇总的信息，确保收集的项目信息真实可靠、数据准确，编制的预算科学合理，并作为后续预算执行监控及评价的基础。

在预算编制方法上，可不局限于单一编制方法，多种方法融合使用。财务处可对资金来源及校内各项业务进行梳理分类，对于较为稳定的日常项目或者资金自主支配性低的财政资金，建议采用增量预算编制，比如学费收入、人员经费等，对于重大项目或年底预算绩效考评结果不理想的项目，采用零基预算编制并要求业务部门认真编制预算。

2.预算绩效执行控制——强化监督，及时纠偏。高校要改变以往重预算编制、重分配、轻执行的做法，加强对预算执行的监控，要求各二级单位根据预算批复数及资金使用范围合理、合法、合规地执行预算，并加快预算执行进度，提高资金使用效益。

高校应强调预算刚性并建立预算调整审批制度，一旦批复下达，各二级单位不得随意调整预算资金的使用额度、使用范围及各项标准。如确实因外部客观环境变化，如二级单位组织机构调整、学科调整及重大活动事项等需要调整预算数，应严格执行预算调整审批制度，预算执行单位应先与校财务处进行预算调整事项沟通，再严格按照预算调整审批流程进行预算调整。此外，高校可建立预算二级单位预算执行经济责任制，各二级学院院长、职能部门负责人对部门预算执行情况负责。

预算执行过程中预算管理委员会可采取日常监督和重点项目专项督查相结合的方式进行控制。督查内容包括但不限于预算执行进度、支出的合法合规性、绩效目标是否偏离。财务处可按月或按季度定期通报各二级单位预算执行进度，分析各项目执行过程中存在的问题，如执行进度是否过缓，支出是否合理，并反馈给二级单位。及时与二级单位沟通，了解预算执行过程中存在的难点、阻力，对偏离预算绩效目标的，及时进行纠偏。对重点项目如重点实验室建设专项，可联合财务、纪检、实验实训部等部门不定期对建设进度进行督查，二级单位应设立重点项目负责人，对项目全程跟踪推进，确保项目及预算有效、及时推进。

3.建立预算绩效执行考评。高校应根据实际情况设计详细的、操作性强的绩效考评体系，主要包括评价范围、评价方法和评价指标体系。评价范围包括绩效目标执行文件依据、年度绩效详细目标、参考评价标准、绩效目标值和实际完成值、未完成绩效目标的原因等。评价方法是指对预算执行效果进行定性和定量分析的方法，主要有成本效益法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。评价指标体系的构建，是实现量化预算绩效目标完成情况的重要途径。高校业务涉及教学、科研等，应根据不同的业务选取相应的评价指标，如科研绩效指标可以考虑教师人均科研经费、科研成果转化率、专利数量等指标。

高校可采取二级单位绩效自评和学校层面绩效考评相结合的办法。年度终了或项目结束后，各二级单位对本部门专项资金进行分析评价，重点分析绩效目标完成情况，提交的预算绩效自评包括：说明绩效目标实现情况、存在的问题和原因分析。学校在二级单位自评的基础上分析考评，查找未能实现绩效目标的原因，提出改进和提高资金使用效益的措施。

4.建立预算绩效评价结果反馈应用机制。结合二级单位自评及预算管理机构考核结果，将评价结果及时反馈给二级单位。查找分析预算执行过程中存在的问题和绩效目标偏离的原因，提出改进和提高资金使用效益的措施，督查二级单位及时整改。同时建立起激励约束机制，将评价结果作为下一年度预算资金安排的参考依据，对资金效益使用高的单位优先保障其预算资金，以产生更高的效益。对资金效益低的单位，下一年度适度减少预算资金，并作为重点考核对象及时追踪检查，加大监督考评的频次；预算资金考评结果与二级单位负责人挂钩，作为个人年度考评的参考依据。