奥林匹克运动发展危机与治理策略研究——以《奥林匹克2020议程》为纲*

蔡继云 于建志 吴新宇

奥林匹克运动发展危机与治理策略研究——以《奥林匹克2020议程》为纲*

蔡继云 于建志 吴新宇

（华北理工大学 体育部，河北 唐山 063210）

在奥运会申办危机的背景下，新时代奥林匹克运动面临全新的问题与挑战，突显奥林匹克治理体系改革的紧迫性需要。国际奥委会适时推出《奥林匹克2020议程》改革计划，对奥林匹克治理体制与治理策略进行了大刀阔斧的改革。文章运用逻辑推理、批判学方法论等研究方法，对《奥林匹克2020议程》政策文本进行分析，结论认为：国际奥委会在《主办城市合同》、善治改革、财政控制与透明度、全球战略合作伙伴关系等改革议题方面还存在政策模糊地带，这些模糊的政策设计与话语表述，导致改革议程的宣示性效应大于实质性的改革成效，可能导致政策实施过程中产生一系列偏离国际组织公平正义的立场和行为，进而导致破坏《奥林匹克2020议程》所勾勒的美好蓝图。

奥林匹克运动；《奥林匹克2020议程》；发展危机；治理策略

1 《奥林匹克2020议程》与奥林匹克运动发展危机

2013年9月托马斯•巴赫竞选为国际奥委会主席，他上任后明确表示，要加大对奥林匹克治理体系的结构性改革力度。在年底进行的内部人员考核及执行委员会报告后，《奥林匹克2020议程》研究项目提交给国际奥委会全会，并于2014年2月审议通过。巴赫曾参加国际奥委会2000年改革会议，曾任国际奥委会工作小组主席，并在通过国际奥委会全会提出建议的指导工作中担任萨马兰奇的主要助理人员。国际奥委会2000年改革会议是《奥林匹克2020议程》的基础，二者的主要区别是郑重邀请外部组织和普通民众提交他们给委员会的改革意见。托马斯•巴赫是德国奥林匹克组织领导人，他对奥林匹克运动的历史、社会和文化各个方面具有浓厚兴趣和深刻洞见，对奥林匹克运动事业发展抱有极大的热情，同时在学术和精神方面保持全身心投入。作为企业律师和委员会成员，巴赫逐渐进入国际奥委会的领导层，开启了巴赫治下的国际奥委会治理蓝图。巴赫对索契冬奥会性别歧视争议的直率处理，以及他在奥运会开幕式和闭幕式上的强有力的致辞，都是两位谨慎的前任主席所没有采取过的行为。显然这是一位新风格的国际奥委会主席，这也说明《奥林匹克2020议程》将是一次难得的改革契机。《奥林匹克2020议程》工作组花名册中的“申办程序”和“可持续性发展及遗产”等问题并未引发争议，2022年冬季奥运会申办竞争城市的接连退出，给参选城市是否继续遵循《奥林匹克2020议程》增加了压力。申办国挪威的退出，导致国际奥委会对《奥林匹克2020议程》的各项提议展开紧急讨论。和2000年国际奥委会会议一样，国际奥委会成员再一次通过了《奥林匹克2020议程》的每一项提议。

奥林匹克运动在几十年间经历了两大危机，一是在盐湖城冬奥会主办权授予过程中出现的受贿丑闻，二是系统性使用兴奋剂丑闻带来极大的负面效应，使得国际奥委会面临巨大的合法性危机[1]。国际奥委会为了化解信任危机，成立了世界反兴奋剂组织，并将2000年国际奥委会改革委员会列入陪审员名单，以便推进国际奥委会的治理改革进程。在化解了两大危机事件产生的负面影响之后，国际奥委会颁布了《奥林匹克2020议程》，重新塑造了国际体育组织的良好形象，最终度过了信任危机，国际奥委会也重新掌控了自己的命运。近十年来，奥林匹克运动发展面临新的问题与挑战，一个最现实的问题是，对举办奥运会感兴趣或有能力申办奥运会的城市越来越少[2]。以2022年冬奥会申办为例，起初欧洲地区表现出极高的申办热情，然而现实的情况是，因为偏爱运动会候选人资格的政府和地方精英不得不接受公众投票表决，再加上最近受到强烈反对举办奥运会的民意调查限制，在申办2022年冬奥会的过程中，地方或区域公民投票使瑞士的圣莫里茨、德国的慕尼黑退出候选城市。2013年11月，国际奥委会没有意识到不祥之兆，并庆祝2022年奥运会的6位申办国。然后，在2014年1月，瑞典突然宣布斯德哥尔摩退出申办奥运会。迫于政治局势压力，乌克兰撤回申办报告。同年5月份，70%的克拉科夫的市民投票反对申办奥运会，导致波兰退出。挪威成了最后一根稻草。

2022年奥运会的申办国缩减至三位，包括挪威奥斯陆、哈萨克斯坦阿拉木图、中国北京。按照“2022年冬季奥林匹克运动会申办委员会报告”的决议，国际奥委会想让奥斯陆拯救整个局面。回顾过去，国际奥委会过于自信，甚至是愚勇，但是国际奥委会自身却认为所有的一切看起来都是合理且美好的。2013年奥斯陆的公民55%投赞成票，挪威已经接受了举办2016年青年奥运会的任务。挪威是最富有、最幸福的国度之一，挪威本国将继续点燃申办奥运会的热情。准确来说，在国际奥委会内部投票中，奥斯陆地区支持率只有36%，50%强烈反对，招标委员会单独进行的调查中同样是36%的支持率[3]。在挪威政府宣布其不再给奥斯陆运动会提供经费，从而使体育和城市政府不得不退出申办后，国际奥委会在公开声明中的疑惑让其掩盖的真相浮出水面。在其召开的新闻发布会中，国际奥委会主席托马斯•巴赫一会愤怒，一会又摆出恩赐的态度，巴赫指出：看起来这一过程并没有向挪威的决策者们作恰当的汇报，因此他们只能是根据半真半假的陈述和不准确的事实做出自己的决定[4]。对于采取此类手段的国家，拥有这么多的成功运动员，这么多狂热的冬奥会粉丝，非常遗憾奥斯陆要错失这么好的为自己未来投资和向世界展示自己的机会。挪威申奥小组要求与国际奥委会召开会议解释国际奥委会所要求的各类问题，包括财政细节等。国际奥委会为三个申奥城市举行了这样的会议，目的是保证三个申奥城市的公平公正竞争。不幸的是，奥斯陆既没有派申奥小组的高级成员，也没有派政府官员来参加会议。国际奥委会只能从北京和阿拉木图中做选择，最终中国以微弱的竞争优势，夺得2020年冬奥会举办权。

2 奥运会申办危机下的奥林匹克治理体系改革研究

2022年冬季奥运会最新的申奥竞争结果明确表明，国家已经很难向公众传达申办和举办奥运会的价值和利益信息。公民主要关注的是申奥的要求，却很少知道申办国所提供的巨大资金支持。结果就是越来越多的国家，不敢提出申办奥运会要求或者在提出后撤回申办报告。在经过申奥失败后再次申办奥运会的国家数量在过去5轮申奥中急剧减少。2014年6月，德国、奥地利、瑞士和瑞典国家奥委会发布了一份联合声明，这份联合声明指出国家奥委会对于公众民意束手无策，遂将压力转嫁给国际奥委会，国际奥委会无法袖手旁观，一是必须处理民意问题，二是给申办城市和国家奥委会提供更多的信息，并帮助他们处理与国际奥委会相关的问题（如主办城市合同，收入分配等事宜）。国际奥委会不得不改变其晦涩难懂的语言，以使更多的民众可以理解奥林匹克治理体系与奥林匹克精神的内涵[5]。

国际奥委会必须在申奥前很长一段时间与申奥城市展开合作。除了提供具体信息、媒体资料、透明的沟通，还需提供财政支持，以使国际奥委会在汹涌的民意面前，开展隐性的“奥运会营销”活动[6]。即便国际奥委会联合奥林匹克运动广泛的利益相关者群体，开展了一系列的奥林匹克理念社会公关服务，但在现实申办与举办过程中面临的棘手问题，还是出现了突出的媒体与民意受阻现象。公众和国家奥委会惧怕申办及举办奥运会的高额费用，尤其是考虑索契冬奥会的高昂费用，以及可持续发展等奥运遗产问题。对于申办奥运会而言，国家奥委会已经明确了三个关键问题。第一是关于投资与收益预算、财政透明度、场地、住宿要求等现实问题。第二是关于奥运遗产等文化认同问题。第三是关于人权和绿色办奥问题。这些棘手问题的存在引发了日益加剧的公众怀疑，也导致了公众认为奥运会是否有必要保持超大规模问题的担忧。

如果要追究引发公共话语的源头，那就是全球皆知的关于索契冬奥会花费了510亿美元的新闻报道，目前暂不清楚这一数据的真实来源，以及能否反映俄罗斯在索契地区的总投资。无论是出于对当代俄罗斯寡头政治和富豪统治的病态迷恋，还是新闻界秉持的反奥运会情绪，索契的这个花费数据已经成为“奢侈办奥”的象征符号。奥林匹克官方对此无力反驳，几乎没有记者关心国际奥委会的“赛事举办费用”和“基础设施投资费用”间的区别。不管俄罗斯把钱花在建设新城、高速公路和铁路，还是重新设定山河航线，这在当时称之为世界上最大的城市建设工程，但索契花费510亿美元的价格标签依然让俄罗斯申奥委员会的预算看起来不切实际[7]。不论是奥斯陆的54亿美元的提议，圣莫里茨的26亿美元的提议，或是斯德哥尔摩15亿美元的提议，显然索契的这个数字意味着不切实际，且所有欧洲城市巨大的成本超支将不可避免。

从罗格卸任到巴赫执掌国际奥委会，奥运会申办全面启用了邀请模式。国际奥委会和奥林匹克利益相关者群体对潜在东道国的投标制定了严格规定，并要求东道国签订《主办城市合同》（HCC），这一举措将国际奥委会隔离于几乎所有的财政风险之外，在财政风险方面产生的可预期结果是，将国际奥委会的控制权最大化，而主办城市和国家政府的风险最大化。虽然《奥林匹克2020议程》决议提出了联合申办的改革设计，由多国共同承担财政风险，同时国际奥委会逐渐转向与申办委员会共同承担义务和风险模式。也就是说，国际奥委会不再强加从上至下的“瑞士制造”方法，这才是本质上的合作伙伴关系，如果不删繁就简，对举办城市来说是不公平的。同时，如果举办国面临各种筹办的压力，那么国际奥委会也会产生连带损失，唯有在双赢的基础上解决这一棘手问题。

国际奥委会创新奥运营销模式在《奥林匹克2020议程》中的地位无法撼动，以奥运会财政预算问题为例，与欧洲各国奥委会的利益诉求保持一致，国际奥委会澄清与奥运会不相关的两项财政预算，一是基础设施的长期投资，二是基础设施投资回报。与增强预算透明度相关的改革决议正在支持国际奥委会的财政价值导向，尤其是《主办城市合同》的透明化政策（详见《奥林匹克2020议程》改革议程第1条第6款），并将国际奥委会自身的财务报表进行审计，并达到《奥林匹克2020议程》改革议程第29条第1、2款关于善治改革的要求[8]。

《奥林匹克2020议程》的主要目标是降低申办委员会和奥组委的财政压力，涉及奥林匹克善治改革议程条款通过减少申办代表团的差旅和招待费用，消减候选人文件高昂的印刷费用，以及对已注册的说客费用控制，来最低限度地降低申办费用。国际奥委会致力于推动使用现有的、临时的及可拆卸的场地设施，预赛阶段比赛甚至整个单项比赛可以在主办城市甚至东道国之外举行，只要符合节约办赛成本和体现可持续发展遗产的精神即可。国际奥委会节俭办赛的目标非常明确，并公开反对“昂贵冗余”的办赛形式，同时与国际各单项运动联合会（IF）开展合作，以进一步确保节俭办赛落到实处。《奥林匹克2020议程》带来的这些变化是否已经遏制了申办危机？这样说还为时过早。就目前面临的情况而言，全球新冠病毒肺炎疫情下的东京奥组委，在延迟申办东京奥运会并面临巨额违约损失的处境下，提出削减大量办赛成本的诉求，但是节省办赛成本的预算规模乃至真实情况还不得而知。

3 奥林匹克运动治理策略的批判性思考——以《奥林匹克2020议程》为纲

以2014年挪威退出冬奥会申办事件为例，在挪威政府取消了奥斯陆申奥的当天，挪威主流媒体纷纷报道这令人乍舌的消息。从多达7000页的国际奥委会申办手册，到国际奥委会为维护自身利益而提出的“霸道条款”，例如要求挪威王室举行欢迎鸡尾酒会等。虽然这些要求一直是国际惯例，但真正的过错，则是一些国际奥委会工作人员竟然公然把这些要求写在奥运会申办手册上。这与挪威一以贯之的平等主义文化相抵触，挪威民众认为国际奥委会在为实现自身的利益而推行权贵阶层社交的“纵情狂欢酒会”。挪威选择主动退出还有一个重要原因在于，挪威对2016年在利勒哈默举办冬季青年奥运会的热情。青奥会本身与国际友谊、理解、文化、教育、青年发展和欢庆主题密切相关，有着鲜明的奥运会主题。

《奥林匹克2020议程》更像是企业的样板文件，并就有关申办国财政控制内容提供切实可行的建议，例如遵守善治原则(详见改革议程第27条第1、2、3款)、增加成员津贴的财政透明度(详见改革议程第29条第2款)、由全会选举道德委员会(详见改革议程第30条)、修改道德规范和程序规则(详见改革议程第32条)、任命合规官员(详见改革议程第31条)等，这些改革举措在强化申办国善治机制的同时，能够有效减轻申办国所承受的财政压力问题[9]。从《奥林匹克2020议程》的改革精神可以看出，国际奥委会正在积极物色新的伙伴关系，而不是等待被动申请，并更多地考虑技能和结构化知识（如医学专业知识、法律专业知识、体育管理专业知识等）的重要作用。目前国际奥委会下设的评估委员会正在充分吸取第三方关于社会、经济和政治以及可持续性和奥运遗产方面的建议，分析这些建议能否真正为降低办赛成本带来实效。

本文主张从经济社会学的角度理解“奥林匹克运动”，“运动”这一概念必须真正体现运动的本意，那就是充满激情的、坚决的、阳光的行为，朝着未实现的、困难的甚至是乌托邦式的目标前进。真正的运动经常是具有超凡魅力的斗争，正如马克斯•韦伯所崇尚的法教义学观点认为，运动是社会斗争的真实反映，尤其在一个互相编织的市场主体经济类型社会中，如果缺乏斗争式的社会活动，那么“运动”本身就会无声消亡[10]。这种社会斗争的精神在国际奥委会总部洛桑一直处于主导地位，一方面，目前欧洲和北美的大量媒体和公共话语将国际奥委会设想为冒险家或世袭资本家（继续韦伯式的言论），另一方面，国际奥委会崇尚“更快、更高、更强”的社会达尔文主义，犹如一个无情的且奉行“一刀切”规则的卫道者。加拿大国际奥委会委员迪克•庞德称之为“瑞士制造”。也就是说，《奥林匹克2020议程》的主要目标是改变国际奥委会与主办城市间的这种关系。为何如此说呢？初读改革议程，令人深感失望，因为这是一个“围捕惯犯的方法”。奥林匹克运动可持续发展问题像毛毯一样用以掩盖奥林匹克治理体系的历史遗留问题，这些改革议题包括推进性别平等(详见改革议程第11条第1、2款)、与残疾人体育的关系(详见改革议程第7条)、保护清白运动员(详见改革议程第15、16条)、进一步融合体育与文化 (详见改革议程第26条第1、2款)、普及奥林匹克教育 (详见改革议程第22条)等[11]。值得特别提出的是，《奥林匹克2020议程》第23条议程的标题是“与社团建立友好关系”，乍看有内涵，但是其详细说明却太琐碎，并且概念内涵模糊不清，是为运动员和志愿者建立虚拟交流网络，还是与普通大众和青年建立友好关系？在“建立发展与和平的体育”这一改革议程中，有一条更深远的决议内容，这条决议引用了国际奥委会在赞比亚和海地开展的“运动的希望”项目和“奥林匹亚非洲”的创新行动举措(详见改革议程第24条第1、2、3款)，但这条决议的具体实施策略非常模糊，让公众和奥林匹克利益相关者认为华而不实，过于注重国际奥委会的政治自治宣示性效应[12]。

《奥林匹克2020议程》关于环保、反兴奋剂、体育可持续发展、文化和教育融合等改革内容，并未以激发奥林匹克精神的方式出现，而是以保护和振兴奥运礼仪制度为突破口，实现奥林匹克运动可持续发展的政策目标。国际奥委会承诺“将奥林匹克宪章基本原则第6条，以及环境和劳工问题纳入《主办城市合同》条款”，至于奥林匹克宪章的反歧视条款，《奥林匹克2020议程》决议第14条做了“强化”表述，即“国际奥委会将针对反歧视条款纳入奥林匹克基本原则第6条内容。”[13]此外，《奥林匹克2020议程》决议第20条、第21条明确提出国际奥委会进入“全球战略合作伙伴关系”的新时代，即“国际奥委会敞开怀抱与具有能力的且国际认可的国际组织开展合作，并建立关系网络以便提高奥林匹克改革计划的影响力。”同时要求国际奥委会通过自身的“政府间组织”功能定位，以及“鼓励和帮助国际公益组织的宣传工作”来“加强其行业领导能力”[14]。上文提到的迪克•庞德在竞选国际奥委会主席时提出，国际奥委会应将自身活动范畴排除在体育商业之外，并从社会、文化和政治领域与其他国际机构的合作中撤出。虽然庞德没有竞选上任国际奥委会主席位置，但获胜者罗格却在其治理期间（除了与美国系统合作）切实落实了这一政策。值得一提的是，这两人都与萨马兰奇期间的管理思路背道而驰。萨马兰奇治下的国际奥委会将自己与南非的反种族隔离斗争密切联系在一起，与联合国开展了第一次合作，并参加了全球女权主义和环保主义者峰会。在罗格的领导下，国际奥委会只出席处理国际奥委会自己安排和控制的国际问题的会议，国际人权组织被国际奥委会拒之门外，可见国际奥委会走得是一条权贵路线，即与联合国等权力部门展开合作。

4 结语

奥林匹克运动进入新时代以来，面临一些新的问题与挑战，尤其是在奥运会申办危机的背景下，突显出国际奥委会引领下的奥林匹克治理体系改革的紧迫性需要。以《奥林匹克2020议程》改革为突破口，国际奥委会进行了大刀阔斧的改革设计，对《奥林匹克2020议程》政策文本的深入解读后发现，在《主办城市合同》、善治改革、财政控制与透明度、全球战略合作伙伴关系等改革议题方面还存在政策模糊地带，这些模糊的政策设计与话语表述，可能导致《奥林匹克2020议程》政策实施过程中产生的一系列偏离国际组织公平正义的立场和行为，进而导致《奥林匹克2020议程》勾勒的美好蓝图付之一炬。基于以上的批判性分析，在新时代全面深化中国体育改革过程中，应当植根当代奥林匹克运动发展危机的时代背景中，深入借鉴《奥林匹克2020议程》的成败经验，为实现我国体育强国建设目标而努力奋斗。

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[14]IOC.Olympic Agenda 2020–The Strategic Roadmap for the Future of the Olympic Movement[EB/OL].http://www.olympic.org/olympic-agenda-2020,2014-11-18.

Research on the Development Crisis and Governance Strategy of the Olympic Games--With the Olympic Agenda 2020 as Its Platform

CAI Jiyun, etal.

(North China University of Science and Technology, Tangshan 063210, Hebei, China)

河北省社会科学发展研究课题（编号：2019030403006）。

蔡继云（1978—），硕士，副教授，研究方向：体育社会学。