可持续发展转型与“十四五”时期治理机制创新思考

谭 荣

（浙江大学a．公共管理学院；b．科斯经济研究中心，杭州310058）

引 言

自然资源的耗竭和生态环境的破坏是经济社会可持续发展的最大挑战。 最近国际上的几份重要报告都表明，人类日益面临生态系统功能的退化甚至毁灭［1］，进而影响全球发展的可持续性。虽然1990—2010 年间全球SO2和NOx排放量分别减少了约20%和10%，但大多数发展中国家的排放量仍在增加。 据联合国环境规划署的报告显示，全世界CO2的排放一直没有减少，1970—2017年全球排放量甚至翻了一番［2］。 根据IPCC 的报告，如果按照这种排放趋势，到2100 年全球温度将升高2．0－5．5 摄氏度［3］。 这说明，不同国家经济社会发展模式的差异对可持续发展也产生了深远的影响。 因此，所有国家都需要重新审视当前的经济发展模式，并不断完善适合各国实际的制度体系。

虽然地球是具有强大自我恢复能力的自然系统，但是生物多样性损失、气候变化、空气和水污染等人类活动都对地球系统产生着不可挽回的负面影响。 人类活动已逐渐威胁到了地球系统的自我恢复能力，比如，近年来不仅GDP 和人口在快速增长，包括能源、水、材料在内的各类自然资源的使用量也在增加。 世界各国都在讨论经济增长与资源能源使用“脱钩”的可能性，但是，对于主要材料包括水泥、铁、铜等的使用，目前并不存在任何脱钩趋势［4］25。

上述挑战已成为全球性的现象，中国自然也不能独善其身。 这为本文讨论可持续发展模式提供了现实意义。 本文旨在讨论如何通过制度创新来转变经济发展模式，进而实现经济社会和生态系统的可持续发展。 本文还尝试将这些原则与“十四五”时期在基础性制度和经济制度两方面应采取的行动联系起来。 这不仅对于中国未来发展至关重要，同时也是对全球可持续发展的积极回应。

一、“十四五”时期为什么需要重视可持续发展转型

生态系统的退化将降低其支持人类存续的能力。 可惜人类可能需要用较长的时间才能意识到这个问题的严重性。 因为生态系统具有的自我复原力能维持基本稳态，能够消化所遭受到污染、物种损失、侵蚀或者干旱等影响，这会让人类产生错误的判断［5］。

然而，生态系统的复原力是存在极限的，“飞机铆钉”的比喻是一种很好的说明［6］。 飞机的构造具有冗余度，机翼通过大量的铆钉来与机身固定在一起。 这种冗余可以视为飞机的“复原力”，比如从机翼上卸下单个铆钉不会影响飞行安全。然而，当铆钉越来越少时，会在一个临界点瞬间导致灾难。 任何外部冲击都可能使系统发生根本性的变化——此时一场风暴可能就会撕碎飞机薄弱的机翼。 真正的挑战是，在这个临界点到来之前，系统似乎一切正常而不会让人察觉到危险。

生态系统临界点对于人类的可持续发展至关重要。 为了保障生态系统具有足够的复原力，人类需要在安全阈值内活动［7］。 在丢失足够多的“铆钉”（例如物种）造成系统无法承受“扰动”（例如排污）之前，生态系统似乎仍可以正常运行。 人类对濒临生态系统的临界点而不自知是生存的巨大挑战。 物种损失、温度升高和污染等都属于迫近生态系统临界点的行为［8］［9］。

如果对过去的三个“五年计划”时期的发展进行对比（如表1 所示），可以观察到无论是全世界还是中国的经济增长都取得了显著成效。 但是，我们也能够观察到经济增长的代价也很明显。 如果以土地要素投入为例，可以发现无论是全国，还是长三角经济发达地区，地均GDP 的增速在放缓，而长三角地区的增速（36．0%）已经低于全国平均水平（39．2%）。 这实际上揭示了中国的经济增长不能再忽视自然资源的代价，土地要素投入的边际收益已经进入了规模报酬递减的阶段。 “十四五”时期需要重视经济增长模式的转变来实现经济高质量的增长和可持续发展。

表1 前三个“五年计划”时期经济增长绩效 单位：万元、平方公里

二、如何理解可持续发展转型

可持续发展，意味着人类要在生态系统安全空间中活动，在一个上限和一个下限之间进行活动。 上限就是生态系统的临界点（承载力），而下限就是生态系统至少要满足人们公正和体面生活的生产和消费。

鉴于这个上限和下限，如何分配经济增长带来的财富将成为一个重要的话题。 当今主流的发展模式本质上都是通过经济增长来创造更好的生活。 这种模式的逻辑是涓滴效应。 即，由优先发展起来的阶层通过后续的消费、投资、就业等行为惠及贫困阶层，带动整体的发展和富裕。 Piketty的研究表明，这种模式的实际效果并不好，西方社会不平等现象一直在加剧，社会整体收入差距在拉大［10］。

当代社会中的生产和消费模式陷入了一种恶性循环，它一直在培养人们复制富裕阶层消费方式的欲望。 然而富裕阶层的消费方式是没有尽头的。 正如Veblen 解释过富人倾向于通过炫耀性消费来显示自己的社会地位和声望［11］。 普通民众试图追赶富人是不可能的，因为富人们总是会找到新的方式来区别自己。 但也正是如此，经济增长和社会发展才得以维持，只是自然资源也在不断损耗。

换句话说，即使涓滴模式促进所有人福利改善的逻辑行之有效，而生态系统的承载力也可能面临问题。 因此，涓滴逻辑需要在生态系统安全的前提下来实现涓滴。 安全即意味着需要管制。因生态安全而限制个人选择，面临的阻力和潜在冲突可想而知。

当然，因为对幸福的理解因人而异、因社会而异，因此现实中面临的阻力和冲突可能不是那么糟糕。 有很多证据已经揭示了管制的可能性。 比如，当人均GDP 超过一定水平后（通常在1．2－1．5万美元之间），根据“幸福指数”的衡量， GDP 进一步的增长并不会提升人们幸福感［12］。 预期寿命等指标也显示出与GDP 增长脱钩的规律。 虽然贫困会增加儿童死亡率并降低预期寿命是一种常识，但是也出现两种特别的现象：一是在贫困国家之间预期寿命也存在很大差异；二是当人均GDP 超过1．5 万美元后，经济增长与寿命提升的正相关消失了［4］88。

这些证据说明，让所有国家和个人都敬畏生态系统的承载上限和尊重全人类都享有共同美好生活的底线，这个目标在现实中是可能兼顾的。对幸福的理解，存在主观福利和客观需求的区别。比如，人们的需求可以通过不同的方式和标准来得到满足［13］。 我们对能源、住房、社会情感等方面的需求可以通过不同的方式和标准来得到满足，而不同方式对生态环境的影响是不同的。 从根本上讲，这关乎我们如何理解幸福，也关乎该如何建立制度。

三、当前政策能否满足可持续发展转型的需要

如果脱钩非常困难，那可能有人会问通过强化现有环境政策是否能实现可持续发展的目标。本文的观点是现有的环境政策固然重要，但它们的效果有限。 可持续发展要求对当前的制度内容和体系作出调整。

（一）现有政策多属于事后政策

现有政策很大程度上是为了促进经济增长而制定的。 比如，公司和市场制度不仅能促进增长，还引致对增长的不断追求。 市场中的投资，一般都以获得利润为目标。 而只有经济不断增长才能保障这种目标的实现。 如果出现经济低增长或无增长，必将引发投资减少，甚至引致经济危机。

但市场机制很少或根本不考虑对环境的影响。 投资者在决策时一般不考虑或认为投资不会造成对（未来的）生态环境的损害。 当损害实际发生并且被人们意识到时，政府才会通过相关的法规来弥补和避免后续损害。 这种法规属于事后政策类型。

事后政策的逻辑是先保障增长（允许污染），再应对后续出现的污染问题。 然而，前面提到的生态系统的复原力意味着负面问题需要一段时间才显现，人们可能要花很长时间才能就污染原因和需采取的措施达成共识。 气候变化就是很好的例子——人类意识到二氧化碳的影响已有100 多年的历史［14］，但直到20 世纪80 年代后期才成为政治焦点，但至今尚无有效的解决方案。

事后政策还会陷入路径依赖的问题。 事后管制的潜在假设是投资不会造成负面影响。 只有出现损害，才开始考虑损害成本。 这表面上似乎是合理的，但是如果投资之前就考虑潜在危害成本，则成本收益分析的结果将大不相同。 当经济增长速度快和时间跨度大的情况下，事后评估和事前评估之间的决策差异可能会很大。 比如，人类本该知道化石能源会带来很多问题，并且从一开始就应该摒弃化石能源而使用可再生能源（因为现在已经证明了使用化石能源带来的损失远远超过了收益），但历史上因为事前评估的缺失而造成实际决策的偏误。

（二）当前中国的绿色发展政策也多是事后政策

尽管中国一直强调协调经济发展和环境保护，但发展仍然优先于保护。 当然这并不意味着中国没有环境政策。 改革开放以来，为了应对环境问题，中央和地方政府采取了一系列的环境政策，但这些政策大多属于事后政策。

典型的直接管控政策是设定统一的能源效率和环境排放标准，从而限制生产、控制价格或实施处罚。 例如，建立污染排放许可证就是属于直接管控政策。 政府也会采取经济手段来调节，包括税收约束或补贴激励。 前者的例子是向污染者收取费用，后者的例子是生态补偿，即通过财政补贴或财政转移来提升环境友好型项目的市场竞争力。 中国也尝试通过市场机制来弥补管控的低效率，比如在一些地区试点了SO2和COD 的排污权交易制度。

上述政策构成了中国环境保护的基本规则。但是，与巨大的经济增长速度相比，它们的效果还相对薄弱。 早期的经济发展与环境保护的权衡结果仍是发展优先。 环境治理政策主要遵循“先污染后治理”的事后政策逻辑，而且存在信息公开不全面、公众参与度低等问题。

四、“十四五”时期需要哪些基础制度创新

人可以是自私的，也可以是利他的——人根据不同的动机决策［15］。 此时，制度就显得尤为重要，因为它们塑造了合理性的内涵。 合理性包括个人理性，即什么对于个人是最好的，以及包括社会理性，即什么对团队或他人是最好的［16］。

可持续发展需要强化社会理性。 保护子孙后代利益即是一种社会理性。 这需要通过政治和经济两个层面的制度创新来寻找可行路径。 关于前者，涉及如何在正式法律上来增强后代人的话语权。 因为目前当代人的短期需求往往优先于后代人的长期利益。 从这个角度来看，政治层面的制度完善需要关注如何对当代人进行约束——当代人不得破坏或影响后代人的长期权益。 关于后者，涉及如何在市场制度、公司制度等情境下个人理性上嵌入社会理性，以及如何让国家按照社会理性的要求来更好地管制经济行为。

中国体制在许多方面都具有潜在优势。 例如，针对经济社会发展的“五年计划”，就属于前瞻式的决策。 当前的问题是，如何能够确保短期目标不影响长期目标。 加强公众参与决策的机制创新在这里显得至关重要。

在中国的政治制度框架下，一种可行的方法是增强各级人民代表大会在涉及可持续发展立法和监督上的作用。 比如，可以加强全国人大环境与资源保护委员会的地位和权力，赋予该委员会有权根据是否影响自然资源和环境的可持续性而批准或否定任何向全国人大提出的立法建议。

同时，有必要在更大范围内提高公众参与程度。 这对于全社会的理念发展和推动整个社会的发展转型都是重要的。 只有使民众成为政治决策过程的中心，才有可能找到方法来“表达”当代的长期利益和后代的利益。 一个可能可行的方案是在现有的人大之外再单独建立诸如“可持续发展代表大会”，这是一个新的权力机构，旨在负责推动各类涉及可持续发展的立法或监督政府决策。不同于人大内部的环境和资源保护委员会的地位增强，这个新的权力机构可能会产生更为积极的影响。

以上两方面的制度设想，是以人民为主体来切实代表当代和后代人的利益为目标，让人民主体能够参与和影响政治决策和执行过程。 新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略就是“为人民服务”。 这意味着全国人民的福祉是政治制度的最高目标，人民需要能够参与这个目标的定义过程。

五、“十四五”时期需要哪些经济制度改革

可持续发展还要求对经济制度进行改革，这是基础性制度完善后的必然要求。 本文重点关注两个方面的改革，包括将可持续发展的社会理性纳入市场主体的个体目标，以及对国家相关经济政策的调整。

经济体制改革的任务是如何创新一种新的经济增长模式，不依赖增长甚至可以在减少增长的前提下依然能保持社会的繁荣。 尊重生态临界点意味着需要减少对经济利润的追求。

有人会质疑上述观点，认为企业就是为了投资回报和利润增长。 本文认为，虽然要求市场中的企业主动承担环境责任面临很大的挑战，但现实已经有很多正面的例子。 首先，当前企业生产目标在不同业务领域已显现出差异性。家庭农场、社区企业和合作社以及公有制企业在经营目标上是不同的，它们大多不是为了实现利润最大化。 国家对大学和公共事业的投资从来不是为了创造经济盈余。 当然，将所有生产活动都以公共利益为目标可能也是不合适的。 允许不同所有制企业同时存在才可能创建更具生机的经济体制。

不过，不以利润最大化为导向会面临生存问题，生态社会企业或环境社会企业往往面临着市场竞争压力。 因此，要想维持这些企业并实现社会理性的目标，就需要政府的支持。 包括政府在资本分配上支持这类企业，比如信贷政策支持；也包括消费者增加对这类企业产品的需求，从而有利于这类企业的生存。

国家还需要在环境政策方面采取与以往不同的策略。 面对潜在的临界点，国家需要将事后政策逻辑转变为事前政策逻辑——即主动去避免而不是被动应对环境负面影响。 这将意味着国家需要提前判断哪些资源在何种情况下才可用于生产，将管制的注意力从事后转向事前。事后管制需要政府证明投资行为产生了损害及评价其程度，而事前管制则需要投资主体自行证明安全——保持经济发展处于生态系统的安全空间。

现实中一些转变正在进行。 习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。 宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”［17］这段话表明了我们国家经济制度正在发生转型。 例如，虽然生态产品服务价值在市场中是没有价格的，但国家提出了要建立生态产品价值实现机制来激励市场主体主动保护生态。 虽然改革才刚刚开始，但这是一种积极的信号，意味着当前的政策正在从事后政策（污染者付费原则）向事前政策（生产者获益原则）的转变。 再例如，中国已开始采取新的绩效评估体系来考核地方政府，关注高质量经济发展而非单纯的经济总量指标。 另外，转变经济发展模式，减少对资源的过度使用，这要求国家在经济低速增长时能够满足全社会体面的生存需求。 这对社会分配政策提出了要求，目前国家主导的消除贫困就属于这类政策设计。 当然，这些转变和政策创新仍在进程中。

结 论

“十四五”时期，中国会全面追求高质量经济发展。 理论上所讨论的需要完善制度来增强后代人对当前决策的影响——本质上是在制度设计中融入可持续发展的社会理性。 本文认为有必要加强可持续发展相关制度和政策制定过程中的公众参与，在基础性制度的决策过程中赋予能够代表可持续未来利益的主体更大的权力。 比如，可以考虑在人大和政协制度外再建立一种专门以可持续发展为目标的代表会议制度。 或者，可以赋予全国人大的环境与资源保护委员会对与可持续发展不相符的任何法律提案行使否决权的权力。

对于“十四五”时期的经济制度改革，政府需要让大多数企业理解并主动承担对生态环境影响的责任。 这意味着需要出台有利有效的政策去支持一些企业跳出利润最大化的目标，转而考虑可持续发展的长远利益。 政府在环境领域还需要出台强有力的管制政策，需要将管制政策从事后类型转向事前类型，即企业在投产前就应自我证明经济活动对生态影响是安全的。 这与事后由政府证明企业行为造成损害是相反但更高效的政策逻辑。