美国制裁俄罗斯案例研究及启示

美对俄制裁充分体现了新世纪以来美国制裁转向精准打击的趋势，具有典型的大国博弈特征，对我国未来应对美国潜在制裁有较高的参考价值。

新世纪以来，美俄关系逐步脱离苏联解体后的“蜜月期”，美国频繁使用制裁手段打压重新崛起的俄罗斯。尤其是2014年3月克里米亚危机以来，美国开启对俄全面制裁，目标直指俄金融、能源、国防等领域。当前中美博弈不断升级，俄罗斯和我国作为崛起中的大国均被美国视为竞争对手。分析美国对俄罗斯的制裁过程、手段特点以及俄方的应对措施，将为我国未来与美方周旋提供启示与借鉴。

新世纪以来美对俄的五次制裁案例

2000年以来，美国针对浓缩铀协定、人权问题、克里米亚危机、网络安全、生化武器滥用等五个领域对俄罗斯进行了制裁。以2014年克里米亚危机为“分界点”，美方对俄制裁形成了较为明显的两个阶段：第一阶段从2000年至2014年3月克里米亚危机前，美对俄实施分散化制裁，主要涉及浓缩铀协定、民主人权等问题；第二阶段从克里米亚危机至今，美国在克里米亚问题、网络安全问题制裁基础上，出台了《以制裁反击美国敌人法案》（以下简称“CAATSA法案”），形成对俄的系统化制裁方案，之后针对俄生化武器问题的制裁也未超出CAATSA法案制裁范畴。在历次制裁中，最为典型的是针对克里米亚危机的制裁：美国先后实施了八轮制裁，制裁面最广、制裁手段最为全面（见附图和附表）。

美对俄历次制裁示意图

一是针对浓缩铀协定的制裁（2000—2015年），直接冻结俄政府资产。2000年6月，美以俄不再履行1993年签署的《俄美高浓缩铀协定》（以下简称《协议》）为由，冻结了美国内与实施协定直接相关的俄政府资产。此次制裁主要针对俄政府“违约”行为，冻结的政府资产类似于强制缴纳违约保障金。美方此次制裁在双方《协议》于2015年到期后随之解除。

二是针对人权问题的制裁（2003年至今），包括政治施压和金融制裁。自2003年11月，美针对民主问题多次向俄政治施压，包括将俄赶出八国集团、停止对俄经济援助、大力扶持俄反对派等。2012年，美以俄律师谢尔盖·马格尼茨基死亡为由，对该案件相关人员采取资产冻结、拒发入境签证、禁止使用美国及与美国有关的银行系统等经济金融制裁。2016年12月，美在对俄人权问题制裁的基础上，出台了《全球马格尼茨基人权问责法案》，美国盟友也纷纷通过了本国版本的相关法案。

三是针对克里米亚危机的制裁（2014年至今），美方先后实施了八轮制裁，与欧盟联手形成对俄最为系统化的经济金融制裁体系。2014年3月6日至2017年9月29日，美国先后发布四个总统行政令、两个由财政部发布的决定、七个由外国资产控制办公室发布的指令及修订、50个通用许可证。2014年12月，美国针对乌克兰局势，专门出台了《2014年乌克兰自由支持法》（以下简称USFA法案），重点打击俄罗斯；2017年8月出台CAATSA法案，升级对俄罗斯的制裁。同时，美方联合欧盟等盟国共同强化对俄经济金融制裁。在对俄的克里米亚的制裁中，制裁对象涉及范围最广，包括个人、非金融机构、金融机构和政府部门四大类；制裁手段最全，几乎动用了除央行资产冻结、禁用美元清算系统之外的所有制裁手段。

美对俄制裁工具的使用情况

四是针对网络安全的制裁（2016年至今），以冻结特定个体资产为主。2016年12月28日发布13757号总统行政令，冻结俄特定个人和机构（损害计算机网络、基础设施，篡改或挪用经济资源、商业机密以破坏选举）在美国的资产。2017年，美将网络安全问题制裁一并纳入CAATSA法案。

五是针对生化武器滥用的制裁（2019年至今），升级对俄政府金融制裁措施。2019年8月5日发布13883号总统行政令，指责俄政府于2018年3月在英国对俄前情报人员使用神经毒剂，违反《1991年化学和生物武器管制和消除战争法》，禁止向俄提供多边开发银行援助，禁止美国银行提供贷款或参与俄政府部门、机构或主权基金发行的非卢布计价债券一级市场交易，或向上述个体发放非卢布计价贷款。

总体来看，美对俄制裁是大国博弈框架下的精准打击手段，但美方每一次制裁均援引技术性的法律依据，做到有的放矢。在打击对象和制裁工具上都体现了精准打击、层层加码的特点。但实际执行中美国力求伤敌而不损己，实施制裁留有余地。一是在法案中规定例外和豁免情形。主要包括提供对美国家安全或生产环节至关重要且不可替代的产品、服务或技术情形，开展情报执法等情形，避免人道主义灾难情形。二是部分制裁措施并非即刻执行。CAASTA法案中对与俄罗斯情报或国防部门交易者的制裁在法案颁布后180天执行；《2019年保护欧洲能源安全法》中设置了减免期，允许制裁对象在法案颁布之日起30日内结束其行为即可免于制裁。三是在制裁启动后颁布通用许可证。一类是对人道主义援助及平民相关非营利性活动的授权；另一类是允许特定衍生品交易，并不断推迟对某些特定主体的制裁，如对俄罗斯铝业公司的制裁不断延期，以避免股东短期内抛售股权提高美国进口原材料的价格。

金融制裁在美对俄制裁中扮演了重要角色

美对俄制裁充分体现了新世纪以来美国制裁转向精准打击的特征，充分发挥了美国金融和美元霸权在全球的影响力，通过对制裁对象和金融制裁手段的搭配使用，调节制裁“强度”，避免直接进入大国的全面对抗，以最小化成本达成制裁目标，把金融制裁手段的灵活性、针对性、有效性发挥到极致。

一是美对俄五次制裁起因均不是金融问题，但金融制裁手段都是美方的核心制裁措施。越是需要加强制裁力度时，美方越倾向于运用金融制裁手段，以小博大、极限施压，形成对对手的非对称打击。美对俄历次制裁中，引发制裁的矛盾焦点主要集中于政治、军事领域，但制裁中无一例外采用了金融制裁手段。2000年针对浓缩铀协议的制裁、2012年针对人权问题的制裁、2016年针对互联网安全问题的制裁中，均采取了资产冻结措施；2014年针对克里米亚制裁中，动用了除央行资产冻结、禁用美元清算系统外的几乎全部金融制裁手段； 2019年针对生化武器滥用，限制俄政府美元融资渠道。

二是俄金融机构不是美制裁的直接打击目标，通常随制裁升级而被纳入制裁范围。在克里米亚最初两轮制裁中，只是针对特定个人（包括相关机构及其领导、俄政府官员）和非金融机构（俄武器制造相关部门）；2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亚后，美快速升级制裁，两天后启动第三轮制裁，将俄金融机构纳入制裁范围。2014年7月，乌克兰公开指责俄军直接介入东部战事，7月16日美国启动第四轮制裁，限制俄罗斯金融领域股权融资和能源行业债权融资。2017年9月29日，随着乌克兰局势持续紧张，美启动第七轮制裁，再度加大对俄金融部门的制裁。

三是美方制裁“强度”可以通过制裁对象和制裁手段中所包含的金融反映出来。从制裁对象看，从特定个人、非金融机构、金融机构最后到政府部门，反映了美方打击对象不断升级；从金融制裁手段看，从出入境限制、贸易管制、金融交易限制、资金融通限制最后到资产冻结、禁用美元清算系统，反映了美方的制裁手段不断升级。通过美对俄的五次制裁案例，大致可以看到美方的制裁可以分为三个不同的“强度”：轻度制裁情形下，往往针对个人和非金融机构采取资产冻结、限制出入境等手段；中度制裁情形下，针对金融机构及政府部门采取限制资金融通、禁止金融资产交易、资产冻结等手段；极端情形下，冻结被制裁国央行资产或切断被制裁国金融机构与美元清算系统的连接。在克里米亚冲突初期的前三轮制裁中，均采用了相对温和的制裁策略；初始制裁失效后，美方通过扩大制裁范围、升级金融制裁手段提高了制裁强度，在第四至八轮制裁中，制裁范围逐步扩大至金融领域股权、债权融资活动以及国防、原油、能源行业，制裁手段扩充包括限制投融资、出口管制、资产冻结等在内的九项手段。

面对美国的全面制裁，俄罗斯采取了一系列应对措施，如实施进口替代策略，国家出资支持受制裁行业；俄央行购买本国金融机构发行的债券，以弥补本国金融机构无法在欧美金融市场发债的缺口；逐步减持美元资产，2018年3—5月，削减了84%的美国国债，从961亿美元骤降至149亿美元；自2014年起启动本国的金融信息传输系统（SPFS），降低对美国主导的SWIFT系统的依赖；寻求替代市场，加强和大欧亚伙伴合作等。但由于俄罗斯经济结构的内在缺陷，俄罗斯应对措施收效甚微：2015年俄罗斯GDP萎缩3.7%，创下2009年以来最严重的萎缩；2014年俄罗斯资本净流出额为1515亿美元，为2013年610亿美元的近2.5倍；2014年6月至2015年1月，半年内卢布实际有效汇率大跌34.7%。

对我国的启示及政策建议

美国对俄罗斯制裁具有典型的大国博弈特征，对我国未来应对美国潜在制裁有较高的参考价值。

一是要全面做好形势分析，避免误判。虽然我国与俄罗斯作为崛起中的大国均被美国视为竞争对手，但我国与俄罗斯存在很大不同。一方面，与美国的经贸联系不同。俄罗斯除了航天科技及能源贸易外，与美国及其盟国的利益交集十分有限，而我国与美国存在广泛的利益交集。另一方面，俄罗斯因独特的地缘政治地位和先进的军事实力，对美国存在现实威胁，而我国在军事、科技等领域同美国仍存在较大差距。上述事实决定了未来即使美对我国制裁，在制裁手段、路径和强度上均可能与对俄制裁存在差异。

二是总结美对俄制裁的做法，做好应对。一方面，系统梳理目前与美金融制裁相关企业的清单，分析其关联程度并评估可能产生的影响，密切跟踪我国企业与美国之间的纠纷、诉讼等相关进展及舆论导向；另一方面，做好针对制裁影响较大的机构和产业的扶持政策储备，极端情形下，采取一揽子扶持政策，以助力其减轻冲击。

关注中美金融脱钩进程，补足短板。加强我国金融能力建设，为建立不受制于美国金融制裁威胁的金融“内循环”体系创造有利条件。要继续推进境内资本市场高水平对外开放，吸引境外长期机构投资者来华开展跨境人民币投资，提高人民币在全球投融资中的地位，逐步发挥人民币全球公共物品的功能。