促进行业性劳动争议调解机制的发展与利用：成本评估与制度设计

夏旭丽，李华武

（1.广州大学松田学院，广东 广州 511370；2.广州航海学院，广东 广州 510725）

一、前言

行业性劳动争议调解是一种依托于基层行业工会（产业工会）和行业协会组织资源的民间调解机制，经历了从局部到全局、从实践探索到制度化的发展过程。相应的，行业性劳动争议调解组织就是由行业（产业）工会、行业协会等组织派代表组建起来的组织体，其独立地居中调解劳动争议。[1]因此，行业性劳动争议调解不同于由政府主导引入行业力量（行业工会与行业协会）的三方协调机制，其遵循的是一种以“去政府化”为导向，积极发挥行业力量，并具有相对独立性的民间调解机制。

近些年来，我国自上而下积极推动行业性调解组织建设与运行，打造国家、省、市三级行业性调解示范单位。与此同时，行业性劳动争议调解机制的制度化已经形成，中央与地方出台的各种调整劳动关系的规范性文件普遍对行业性劳动争议调解予以了关注并作出了大致相似的规定。这些行动与制度化努力在一定程度上说明了，我国拟举全国之力将这种长期处于劳动争议解决体系中相对边缘的机制推到一个显要的位置，发挥其在分流、过滤案件、解纷息讼（仲）上的功能。

在促进行业性劳动争议调解机制的发展与利用问题上，我国的政策制定者重点关注两个方面：一是与司法确认、仲裁审查确认两套机制的衔接，二是调解机制运行的成本负担模式。其中，将成本负担作为行业性劳动争议调解机制建设的重点之一，应是制度设计上予以回应并解决的问题。从当事人的理性经济人角度来看，只有保障了行业性劳动争议调解机制的经济性价值不低于仲裁与诉讼的相应价值，才能有效引导当事人选择民间调解机制，才有可能实现其“替代性”效果，否则任何外力的推动也只能是获得运动式的短期效果，甚至是徒劳的。具体到本文的研究对象，从我国劳动仲裁、劳动争议诉讼收费制度的导向来看，无论劳动争议是否涉及财产内容，均是以保障弱势群体为目标进行统一的制度设计，即确立了将免除或者减轻当事人成本负担作为我国劳动仲裁与劳动诉讼制度设计中的基本态度。具体来说，启动劳动仲裁不需要当事人付费，诉讼收费制度对劳动案件的特殊照顾也几乎导致诉讼调节功能、制裁功能、补偿功能瘫痪，因此劳动仲裁程序启动的私人“零成本”与劳动争议诉讼收费制度并无实质区别。那么，寄望于劳动争议被化解在民间，特别是在劳动仲裁前实现这一目标，就应当考虑当事人在民间调解中支付的经济成本与仲裁成本相当。但是，我国现行立法对此问题的立场却比较模糊，成为影响调解制度利用的制约因素。

二、运行成本构造及比较

在经济学的视域下，“纠纷解决过程也是一种经济活动”“纠纷解决的实质就是权利义务遮蔽下的利益交易”[2]——这种“法律中蕴含了经济逻辑”的学说体系已经成为法学领域中的一种主流研究方法——法律经济学。行业性劳动争议调解是多元化纠纷解决机制中的一种，在法律经济学的视域下，可以将其理解为劳动争议纠纷解决市场中的一种“产品”。纠纷当事人作为这一市场的需方，在作出选择时，往往会表现出理性经济人的这一行为特质，即以利益最大化为目标，利用掌握的信息预估和权衡“投入”成本与“产出”收益，以此为重要考量因素做出纠纷解决方式的选择。在我国，行业性劳动争议调解相较于劳动仲裁与诉讼，其在社会知晓度、机构权威性、效力强制性等方面均难以匹敌，即便与同处非诉讼调解体系（民间调解）的传统人民调解、行政调解相比，也处于后发之势。行业性劳动争议调解能否在多元化纠纷解决机制中实现从产品“架上”到消费“手中”的转变，其中一个重要的方面在于成本的设计与控制。本文借鉴微观经济学中企业生产成本的划分方法“总成本＝显成本＋隐成本”，[3]将行业性劳动争议调解的成本划分为个人成本（显成本＋隐成本）与社会成本（显成本＋隐成本），其中显成本包括物力成本与财力成本等，隐成本包括人力成本、时间成本、机会成本与伦理道德成本等。

（一）个人成本

1．当事人的显成本

显成本是指厂商在生产要素市场上购买、租用生产要素的实际支出。参照经济学中的显成本概念，可将当事人的显成本界定为当事人向行业性劳动争议调解组织支付或花费的实际费用，即经济成本。

随着劳动争议处理机制多元发展的趋势进一步强化，中央与地方政府在政策制定中逐渐突破了《劳动争议调解仲裁法》所规定的三类调解主体，扩展至包括区域性、行业性劳动人事争议调解组织在内的四类主体，并确立了“其他依法设立的具有劳动人事争议调解职能的组织”这一兜底性规定，适应了多元发展的弹性需要，而关于收费问题却未予以统一和明确。我国《劳动争议调解仲裁法》明确规定了三种劳动争议调解组织，即企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织以及在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。对于调解成本分担的问题，该法并没有作出规定，但作为该部法律同步调整的劳动争议仲裁，“劳动争议仲裁不收费”的规定则予以了明确。不过需要说明的是，三大调解方式成本负担的划分或者考量是通过其他法律或者其他方式体现和确定的。基层人民调解组织受《人民调解法》的调整，其成本负担分配可以根据该法中“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”的规定得以明确。企业劳动争议调解委员是否收费，则没有在任何法律法规中予以明确，虽然如此，在实践中并没有因此而影响企业劳动争议调解机制的运用，或者说是否收费这个问题并未成为影响企业劳动争议调解机制运用的因素。究其原因，从企业劳动争议调解组织的产生基础与内部构造的特点可以判断出，其并非严格意义上的第三方，由于在人员组成、运行经费等要素与用人单位的混同，导致调解活动本身难以与用人单位自身的内部行政管理活动完全分割，因此企业劳动争议调解委员会的调解也就不存在收费这一概念。至于乡镇、街道是否收取费用则没有依据可查，这种模糊立法处理的原因不得而知，但对调解运用的影响是肯定存在的，如在2012年北京市劳动争议调解组织建设调研报告中显示，乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织缺乏专项经费的支持，有49%的被调研乡镇认为劳动争议调解组织的困难正是因为经费的问题[4]，此结论直指法律政策的缺位。前述分析也得到了有关研究的印证，在实践中，企业劳动争议调解委员会和基层人民调解组织进行的调解是免费的，而乡镇、街道调解组织进行的调解一般收取一定的费用[5]。按照类似的逻辑，由于在制度层面上并没有明确行业性劳动争议调解组织是否收费，那么也可与乡镇、街道劳动争议调解组织一样，向当事人收取一定的调解费用。如此一来，与劳动仲裁、诉讼相比，行业性调解在程序启动所需成本方面并不一定具有比较优势，而且与企业劳动争议委员会调解、基层人民调解相比，因行业性劳动争议调解程序启动成本的不确定性与不统一，其经济性表现也明显不足，在一定程度上降低了该程序的吸引力。具体比较分析详见表1。

表1 劳动争议处理机制当事人显成本的经济性比较

2．当事人的隐成本

当事人的隐成本包括时间成本、人力成本、机会成本、伦理道德成本。

（1）时间成本。根据效率的基本解释“单位时间内完成的工作量”可以明确，时间成本与效率指标具有密切联系。一般而言，在总量恒定的情况下，时间与效率呈反向关系，即效率越高则成本越低，效率越低则成本越高。行业性劳动争议调解的运行效率主要受两方面的影响：一是调解活动本身的时间耗费，二是调解与相关程序的衔接效率。根据“行业性劳动争议调解应当自收到调解申请之日起15日内结束”的一般规定，行业性劳动争议调解活动与人民调解、劳动仲裁、诉讼制度比较，具有更为明显的效率优势，而在与督促程序、司法确认程序以及仲裁审查确认程序衔接的方面，效率性则表现各异。根据《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》以及《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，除要求应当在15日内（可以延长的，期限也不得超过10日）对人民调解协议作出是否司法确认的决定之外，对其他类型的民间调解进行司法确认的，应参照适用民事诉讼法有关简易程序的规定，即三个月的审结时限执行。因此，将司法确认程序作为行业性劳动争议调解协议的效力加固程序，整体效率显然落后于人民调解甚至是劳动争议仲裁，毫无疑问，这种制度安排导致了行业性劳动争议调解的效率减损。同样，如果与处于边缘化处境的督促程序衔接，也会产生明显的虚耗和效率折损，这主要与督促程序中的“等待期”和“异议失效”规则密切相关①《行业性劳动争议调解效率体系的法规范分析》一文对此有较为具体的分析阐述，详见夏旭丽，行业性劳动争议调解效率的法规范分析[J]．中国劳动关系学院学报，2019（1）。。依据我国《民事诉讼法》关于督促程序的规定，申请人往往要面临30天的程序等待期②根据我国《民事诉讼法》第二百一十六条规定，人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。，而且还可能因为被申请人按法定方式行使异议权而面临督促程序终止的风险。因此，这种程序衔接在很大概率上是一种低效率运转，而如果与劳动仲裁审查确认程序衔接，效率表现则明显不同。劳动仲裁审查确认与司法确认的设立机理相似，通过仲裁审查确认的非诉讼劳动争议调解协议可以置换成具有强制执行力的劳动仲裁调解协议。根据2017年修订出台的《劳动人事争议仲裁办案规则》中“仲裁委员会审查调解协议的，应自受理仲裁审查申请之日起五日内结束”的条款可以判断，将高效率的行业性劳动争议调解活动叠加高效率的劳动仲裁审查确认程序，其整体效率将居于各种纠纷处理机制的首位。因此，依据效率表现，在行业性劳动争议调解机制的运行过程中，个人耗费的时间成本整体较低，但一旦与司法确认程序或者督促程序衔接，则个人支出的时间成本则会显著增加。

（2）人力成本。人力成本是当事人从申请调解到调解的过程中所耗费的劳动和精力。一般而言，人力成本与时间成本花费往往成正比。因此，行业性劳动争议行业调解所耗费的个人人力成本同样比较低，但一旦进入程序衔接环节，则因衔接效率的差异性而有所区别，不能一概而论，这与上述有关时间成本的分析基本相似。

（3）机会成本。调解协议本身仅具有一般合同的约束力，依赖当事人的主动履行，一旦当事人反悔以及拒绝履行，在这种情况下极易启动仲裁程序，导致调解的机会成本极高。假如调解协议达成后经仲裁审查或者司法确认后获得强制执行力，因受到法律强制力的保障，其相应的机会成本也就显著降低，达到与法院调解机会成本相当的程度。因此，只有通过效力加固后的调解协议才能降低当事人的机会成本，反之，机会成本则较高。

（4）伦理道德成本。由于调解更符合调处息讼的道德传统，因此调解在伦理成本方面小于仲裁与诉讼，但由于在仲裁与诉讼中的仲裁调解与法院调解同样在伦理与道德上表现充分，因此在该项成本的支出上，处于多元调解机制的任何一种调解制度，在成本水平上差异微小。

（二）社会成本

调解是发端于民间的一种解纷方式，但发展至今，已经嬗变成社会治理的一种利器。它们之间的首要区别在于强势驱动力的不同，前者是根源于民间的一种自治需求，而后者是基于社会治理的需要，当前组建大调解格局的动力恰好来自社会治理的驱动。显然，社会治理是从国家、政府的视角产生的一种概念，因此社会成本首先表现为行使治理之责而产生的政府成本。联系本文的研究对象，社会成本包括政府成本以及调解组织的运行成本。

1．政府成本

政府成本也包含显成本与隐成本，显成本主要是物力成本与财力成本，隐成本主要包括时间成本、人力成本、机会成本等。由于官方将促进调解机制的发展视为社会治理的基本要义，因此培育调解组织，促进调解机制运用自然成本是政府的基本职责之一，那么开展相关工作所消耗的时间成本、人力成本、机会成本等均成为政府工作的固有成本，因此不再展开分析，以下将分析重点放在显成本的评估上。

行业性劳动争议调解与劳动争议人民调解虽然都属于劳动争议行业调解机制建设的范围，但分属于不同的行政管理（指导）序列，前者由人力资源和社会保障部门牵头组织建设，后者由司法行政机关牵头组织建设。在经费保障方面，两者的依据也完全不同。人力资源社会保障部与中央综治办出台的《关于加强专业性劳动争议调解工作的意见》（人社部发〔2015〕53号）就改善劳动争议调解工作条件进行了统筹，要求各地要积极协调将乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织的调解工作经费纳入当地财政预算。同时，还给出了以案定补的选择方案，即可根据调解案件数量和难易程度，采取政府购买服务方式给予必要的经费支持。实际上，地方在落实中央文件精神的过程中，将包括行业性劳动争议调解组织在内的提供劳动争议调解服务的社会组织，也一并纳入以案定补的范围，如《广东省劳动人事争议处理办法》第十六条、十七条规定：企业联合会、工商业联合会、行业协会（商会）等依法成立的劳动争议调解组织开展劳动争议预防调解工作的，各级人民政府、各有关部门、地方总工会等可以将其提供的劳动人事争议调解服务纳入政府向社会购买服务目录。不同于行业性劳动争议调解可以通过以案定补的方式缓减经费压力，劳动争议人民调解组织的经费保障则更为全面，财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行〔2007〕179号）中明确要求，行业性、专业性人民调解委员会工作经费纳入保障，全面落实人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费；设立行业性、专业性人民调解委员会的社会团体或者其他组织，应当为其开展工作提供办公条件和必要的工作经费。

综上所述，政府在激励劳动争议行业调解机制的建立与保障其运行上提供了一定的经济支持，不过具体到调解组织上，则依据调解组织产生及其管理（指导）序列的差异性，设计了不同的保障制度，针对行业性劳动争议调解采取的是以案定补的方式，针对劳动争议人民调解采取的是全面补助的方式。而且根据中央以及地方的文件精神，“可以”采取以案定补的规定说明了该项保障措施存在较大的弹性，实现的程度有赖于地方财政以及地方政府与劳动争议社会调解组织间的博弈，因此地方执行的效果难免受到质疑。需要注意的是，行业性劳动争议调解十余年前就已经存在并活跃在地方劳动争议调解实践体系当中，而行业性人民调解调解也不过是在2010年《人民调解法》出台后才逐步形成和确立的一种人民调解组织形态，但后者在近些年发展迅速，实践中有不少的行业性组织以人民调解组织这一形态组建，不难推断，经费保障这一因素或多或少产生了一些影响。

2．调解组织的运行成本

根据中央与地方的有关文件精神，社会调解组织除了可以通过“以案定补”或者基于“人民调解”组织建构而获得全面经费保障外，调解组织自身也应当加强基础工作保障。例如：财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行〔2007〕179号）明确要求设立行业性、专业性人民调解委员会的社会团体或者其他组织，应当为其开展工作提供办公条件和必要的工作经费；如黑龙江省人社厅《关于加强专业性劳动争议调解工作的实施意见》也明确，除按照“以案定补”方式给予必要的经费支持外，行业商会（协会）等也要加大对调解组织建设的投入，确保有机构、有场所、有人员、有经费、有设备。因此，调解组织也需要承担一定的工作成本。

三、评价及建议

通过前面的比较分析可见，行业性劳动争议调解在劳动争议多元化解决机制中的经济性表现存在一定的变数——这显然不利于行业性劳动争议调解机制的发展与利用。基于这种情况，应当予以必要的制度改进。

1．个人成本评价及建议

行业性劳动争议调解中的当事人成本控制（见表2）具有一定的比较优势，但还有进一步压缩的空间。优先考虑在启动成本的设计上进行改进，通过解决经费来源问题，将行业性劳动争议调解启动的个人成本控制在一个低位水平上或者参照人民调解机制不予收费。从当事人的经济角度来看，虽然低收费与免收费具有相似的效果，但基于劳动仲裁与人民调解不收费的叠加效应，免除当事人在行业性劳动争议调解中的成本负担更为合理。同时，不能忽略效力加固程序对行业性劳动争议调解机制的成本影响。总体而言，无论是哪种效力加固程序，都会产生时间成本的增加。当然，时间成本增加的程度存在显著的差异性，司法确认程序的时间成本增加最为显著，督促程序次之，仲裁审查程序最低。由于经仲裁审查后确认的调解协议，其经济性表现最为优秀，故而在实践中应加强对该项程序的建设与推广，而对于另外两项程序衔接的经济性欠佳问题，则应从司法确认的双轨制以及督促程序的高成本设计来寻找原因与对策。

表2 行业性劳动争议调解机制运行个人成本总表

2．社会成本评价及建议

为完善社会治理体系，切实推动社会调解，实现和谐劳动关系的构建目标，政府承担了一定的成本，而参与社会治理的民间调解机构也并不因此免除其提供基础条件保障的基本义务。因此，劳动争议行业调解的主要社会成本实际上是在人民政府（地方总工会等有关部门）与行业调解组织之间进行分配的，并且通过政府与调解组织成本的高位支撑实现了当事人个人成本支出的低位水平。这种基于社会治理基本逻辑的成本分担模式，能够激发劳动争议当事人“逐利”的本性与参与的积极性，进而达到促进调解机制运用的效果。

但是，个人成本转移至提供公共服务的主体只是在第一个层面上解决了问题。由于政府与行业调解组织共同承担了这种公共服务的成本，在逻辑上应有充足的财力支撑才能保障该项公共服务的正常运行。通常来说，政府是通过财政资金的统筹与分配来解决公共服务成本支出的，而行业调解组织作为一种非营利性组织，则主要是通过会费收入、捐赠收入以及政府补助收入来解决资金来源问题。由于行业组织主要是基于保障同行业的共同利益，对同行业的公共事务进行组织与管理而设立的，因此会费与捐赠收入也主要是服务于同行业共同利益所指向的特定事务。然而，调解劳动争议并非传统意义上的行业组织事务，即使妥善解决劳动争议是符合行业组织的利益，也主要是依托以政府干预为主的三方协调机制。因此，无论是从利益角度还是依赖传统运行机制的惯性来看，让行业组织主动将资源向劳动争议调解上调配，是缺乏动力的。此外，目前我国对劳动争议调处，主要表现为通过政府的公共政策以及法律制度加以规范来保证效率与公正，在很大程度上反映出我国对劳动争议公共属性与社会属性的认识。因此，培育行业调解组织的发展壮大，激发行业调解组织参与劳动争议调解中的积极性，应当通过公共政策向这类组织输入利益驱动与制度驱动，即给予必要的资金支持与保障来确保行业调解组织的正常运行。那么，确定经费来源即成为解决这一经济性问题的关键。随着我国社会治理理论与实践发展，行政方式呈现出从直接命令——控制型，不断地向激励性规制、信息规制、标准规制、协商规制等形式转变，政府与社会的合作理念日益深化，政府向市场购买公共服务——这种不直接依靠国家，而是引导和鼓励非政府组织甚至市场主体参与提供公共服务的行政运作方式——成为保障行业性调解组织及其运行的可行方案。[6]

实践中，我国部分地方政府出台的规范性文件，已经将该方式作为解决运行经费问题，促进行业性调解机制发展的措施。接下来，要继续扩大该模式的推广并积累经验。

四、结语

法律经济学或者法律经济分析是当前我国促进多元化纠纷解决机制中的一个不可或缺的研究视角以及方法。在鼓励与倡导纠纷市场向民间调解倾斜的政策导向下，能否激发民间调解制度的活力，在很大程度上取决于纠纷当事人的选择，而选择之诱因又基本与制度的“经济性”表现相关。横向比较下，基层人民调解、企业劳动争议调解、劳动仲裁、民事诉讼等常见传统的劳动争议解决机制，因为成本设计的合理性、稳定性以及可预期性，加之劳动争议市场已经形成的某种偏好，这些机制尤其是仲裁与诉讼的社会接受度长期处于较高水平。欲在多元化法律服务市场中创造与提供行业性劳动争议调解机制的发展空间，应当立足于纠纷当事人的视角，从接纳其“理性经济人”的这一前提出发，运用成本—收益计算、供给—需求分析等理论工具来评估和改造现有制度。应当看到的是，行业性劳动争议调解机制从其确立开始，面向的就是一个竞争性的法律服务市场，虽然国家在制度层面上给予了行业性劳动争议调解机制足够的正视与尊重，但国家建构的“劳动仲裁＋民事诉讼”的二元递进的法律规范体系仍然占据着劳动争议纠纷市场的垄断地位。“当一定的时空领域存在多种纠纷解决方式时，它们在法律服务市场上存在竞争性和替代性”[7]揭示了行业性劳动争议调解机制发展的所处境地。目前更多依赖地方实践与局部实验的这一客观阶段，应当先从竞争性指标上进行考量评估，其中低廉的成本应是其中的内涵之一。当然，竞争性的考察不仅关注于成本，调解组织建设、调解队伍建设、效率规则设计、调解程序设计等方面也构成竞争性指标的内涵。

此外，于行业性劳动争议调解机制而言，其中的成本考量、评估与调节并不是在调解组织与个人之间可以自治解决的问题，而是需要政府通过法律与社会政策进行治理。[8]因此，促进行业性劳动争议调解机制的运用与发展，根本在于掌握政策制定话语权与资源调动分配的政府部门，通过政府的政策制定与运用的间接干预，平衡行业性劳动争议调解中政府、调解组织与个人的三方关系。这也是在劳动争议多元化纠纷解决机制构建的背景下，“建立与我国国情和劳动力市场结构特点相适应的三方利益平衡的中国特色社会主义劳动关系法律协调机制”的衍生之意。[9]