我国旅游业乱象的法律规制研究

王赫瞳

关键词旅游业 法律规制 政府 企业 行业协会

一、我国旅游行业的代表性问题

我国旅游业主要管理主体为政府、企业、行业协会，他们在行业中扮演着不同的角色，同时也各自代表所处地位的典型问题。

（一）政府方面

1.旅游资源的过度开发。在旅游资源开发方面，都是由国家制定整体目标和规划，地方政府执行。地方政府在开发时不仅要完成国家指定的目标且要兼顾地方的资源承载力，使建设工程又既有地方特色，又促进地方经济发展。这就需要对于区域整体进行专业评估，既要兼顾经济增长、生态可持续发展又要做好基础设施建设和后续监管与维护。而对于经济发展的需要，地方政府更愿意将经济排在第一位而忽视生态环境的保护，以致在开发时缺乏整体性和全局性，盲目进行旅游开发，超规模接待游客，最后造成环境污染与资源破坏。这两年资源破坏的事件已经屡见不鲜。自然资源因其脆弱性和易损性一旦破坏可能无法修复，对于未来发展造成的损失无法估计。

2.政府监管存在问题。政府监管效率低下。我国旅游监管部门的管理体制不健全，旅游业监管主体角色混乱，相互推诿。政府监管存在盲区。由于我国旅游综合性特点，涉及行业众多，各行业都有对应的主管部门，虽然文化和旅游部是主要的领导监管部门，但不能越格承担其他部门的监管职能。因此可能在财政、环保、交通、卫生等方面缺位问题一直无法协调。

3.区域经济一体化能力欠缺。我国历史文化底蕴深厚，景区也多与历史文化有关。但具有代表性的历史建筑、古镇、自然遗迹多分布在省会城市周边的中小城市，景点较为分散。而且政府对于周边景区的信息介绍也不尽详实，致使初次甚至多次到访某省的游客错失了游览机会也使地方经济造成不可估计的损失。旅游经济对地方人员就业有很强的带动作用，当地人民对于本地区文化十分了解，然而没有政府的规划与带动，这些人也无法直接为旅游发展服务，不利于地区经济转型升级和提升就业率。

（二）企业方面

1.景区过度商业化。热门景区作为当地经济的重要推动力，自然也会带动相关商业的发展。但部分地区在开发的同时并没有充分平衡好景区建设和经济发展之问的关系，在规划周边建设时将大型商场盖在了旁边，例如：西安的大雁塔。这使一些古代历史遗迹成为了吸引人流的手段，同时也弱化了原本历史文化教育宣传的职能。除此之外，有些地区的古街、古城已经改成特色商品一条街，虽然在规划时可能尽力使其不丧失民族本位，但林立的商铺牌匾已经遮挡了古建筑原本的风貌，丧失了最初的观赏性和价值性。

2.景区整体服务质量有待提高。景区建设除了本身硬件条件给游客带来很好的体验感，还要注意游览的舒适度。首先，经过调查发现部分历史文化景区的讲解配套服务质量有待提高，部分景区只配备价格较高的临时导游，而没有相关的文化解释碑或价格大众化的电子导览。其次，景区在客流高峰期没有合适的休息区，基础设施也不尽健全，这些基础服务不到位会使游客体验感下降，从而影响城市印象。

3.景区门票不尽合理。我国景区分为国家经营管理与企业经营管理。主要景区由国家管理的城市，如：北京。其著名景区故宫、天坛、颐和园、世界园艺博览会、中国国家博物馆都是事业单位。除去优惠政策，其中古代历史遗迹门票均价为50元，现代化展览会门票在120元。较为多数人群所接受。而其它历史名城，如：西安。早在《2011年中国旅游景区发展报告》就提到，2011年全国A级旅游景区营业收入2658.6亿元，有一半来自门票收入。据披露，就是当下，地方和景区仍然高度依赖门票。这使大部分游客感到经济压力，减少了参观景区的欲望，不利于地方经济持续健康发展。

（三）行业协会方面

1.行业协会覆盖率难以代表整个行业。旅游行业的会员数量占行业企业数量不到40%，很难带代表整个行业的全部利益，难以共同制定“行规行约”全行业联动的局面形成行业自律。例如，我国旅行社共2万余家，而中国旅行社协会会员数量仅1200余家。会员占有率低致使行业协会很难对整个行业进行全方位监管。

2.内部缺乏激励机制，发展动力不足。自2018年文化和旅游部成立，依《關于全面推开行业协会商会与行政机构脱钩改革的实施意见》，中国旅游协会、中国风景区协会、中国旅行社协会现已与政府脱钩。由于缺乏政府财政的支持与其他帮助，现阶段各行业协会普遍缺乏人才，缺少资金，自立能力差，没有相应的激励机制，也使得现阶段的行业协会处于一种半停滞状态，亟需改革创新。

二、针对现阶段旅游业发展问题的对策与建议

（一）政府方面

1.全面环评，依法科学合理开发。首先，要提高生态资源开发的技术水平。在开发时可采用环保材料并减少能源消耗，在环境破坏程度最小化的程度下实现经济利益最大化，合理使用环境红利。其次，科学合理规划建设。针对所处地形以及生态系统使建设项目融入所处的环境中来取代过去的开山、填湖的粗放式开发模式。最后，完善相关配套法律法规。各地方政府因地制宜制定一套有关自然资源开发与保护的条例、规章，从招标、建设到后期的维护与修复。

2.构建全面监管法律体系，明确政府职能。完善现有旅游法律体系。首先，要进一步健全旅游业基本法《旅游法》规范主体的全面性和广泛性，并完善相关配套法规。同时就需要加强对相关配套规章、条例的完善与修订，如《旅行社条例》《导游人员管理条例》等。也要理清《旅游法》与《民法》《合同法》《刑法》《消费者权益保护法》等相关法律之问的关系。其次，也要制定旅游专项法，从旅游资源开发到旅游景区的服务建设都应有明确予以规定，明确旅游业各部门监管的权限，落实部门职能，相互配合，各司其职，在法律的约束下依法行政。

实行体系化旅游业监管标准。我国旅游业标准目前已经设立了十多项，其中包括了旅游业的六大模块——吃、住、行、购、游、娱。政府应逐步推进旅游业标准化管理工作建设，按照不同标准建立有针对性的旅游服务质量评估体系，对全国旅游服务优秀企业进行表彰，从而激励其它企业共同提升行业服务质量。对于信息来源，也要从多方面进行游客满意度调查，确保信息的公正民主，也提升了公众的参与度，有利于民主法制的建设。

3.创建全省旅游信息网实现区域经济一体化。首先，政府可以开设信息平台，提供本省各景点的分布地图使游客可以及时了解周边景点信息。手机端可以开设地区旅游APP，提供最佳游览路线、特色美食推荐、优质民宿、网上咨询等服务，使游客可以全方位了解本省各个特色景点，激发游客参观积极性。其次，对于交通和基础设施方面的不足，政府可以在省会城市的客运站开设不同的旅游专线呈放射状直达周边各个景区，以此来解决交通难的问题。最后，政府应大力鼓励当地居民创新创业根据地区特色优势，成立公司从事深度文化体验项目，开设民族节日宣传月吸引游客参观。

（二）政府对企业整改方面

1.政府对不同景区进行明确定位、政府应就不同景区类型提供差异化服务重点，对于历史文化景区，提升文化内涵，为游客提供多种价格合理的深度讲解服务，让游客们更加直观的感受到在历史文化中沉淀的独特旅游魅力，合理规划经济产业与文化产业的位置以文化为主，招纳具有地方特色的不同种类商铺，除去重复毫无特色的项目，政府牵头开发特色文创产业，提升产品服务质量。复原部分古建筑风貌提升古城形象，而对于自然风景区应保存其原始风景，避免过度的资源开发，提供多种近距离感受自然风景的设施建设。

2.经营权与管理权分离。将经营权交给企业，主要负责景区日常管理与维护、代收门票、项目研发，并将年度经营发展概况汇总上交主管部门。将管理权收归当地旅游局或成立事业单位由国家管理，地方政府因地制宜制定《风景名胜区管理条例》约束各个景区企业的开发建设。政府主要负责本地区旅游景区年度发展规划、审核新项目、调整运营模式、票价调整、评估经营企业，对于审核不达标的经营企业及时替换招标其它企业。这就使旅游业形成了政府宏观把控，企业微观管理的运营模式，既可以激发市场的同时又约束了市场的过度开发。

（三）行业协会方面

1.增强行业会员参与度。首先，应吸收高校学者，行业专家组成顾问团，对行业领域的会员企业进行定期的技术指导和质量评估。同时，行业协会每年度对入会的会员企业的良莠进行排名并公布，这会使更多的企业加入，从而形成了竞争关系，大大调动了企业的积极性，也促使更多的企业加入行业协会，提高在全国范围内的会员占有率，不仅解决了行业协会资金紧缺的问题有利于行业协会更好的发挥职能，同时易形成多个企业问的自律监管性。

2.建立企业量化评估标准。行业协会可以建立一个企业评比平台，对餐饮、住宿、旅行社等从服务质量，客户评价，经营业绩等方面进行综合评估。并制作“红黑榜”对优秀企业进行推广，使其成为行业标准也为消费者选择服务对象提供了参考，有利于形成良好的行业竞争机制，促进了旅游业的高质量发展。

三、结语

随着社会生产力的不断发展，人民生活水平不断提高，全民旅游化的浪潮來袭，我国作为世界上历史文化资源最为丰富的国家之一，旅游业更是持续强劲发展，在旅游人数增长促进经济化发展机遇的同时也带来了更多的挑战，但由于多种原因，旅游业之积弊迟迟得不到解决，如何能做到更好的健康发展，对我国的旅游业发展提出了更高的要求，应尽早的解决现存问题，提高服务质量，明确各主体的权能，制定完善的旅游法规体系，为未来旅游业高水平发展打下基础。