基于流程再造的高校一站式服务大厅建设探析

霍晓冉

【摘要】流程再造理论对于高校一站式服务大厅建设具有重要的指导意义，也为高校探索改革突破口提供了路径。针对存在的问题，我们运用流程再造理论进行了再思考，提出流程优化是必经之路，要对业务流程进行再次梳理评估;技术突破是必要支撑，要构建信息共享、交换、分析的智能化平台;线上代替线下是必然趋势，长远来看业务应全部在网上实现。

【关键词】流程再造;高校一站式服务大厅;契合;大学改革

流程再造理论是20世纪90年代兴起于西方的组织发展理论，最早在企业的流程管理中被提出，为当时处于发展困境中的企业提供了一剂良药，随后被跨界应用于政府流程设计和高校管理实践。高校一站式服务大厅是高校管理实践发展到一定程度的产物，是高校工作理念从管理本位向师生本位转变的重要表现形式。当前，高校一站式服务大厅建设发展进入瓶颈期，从侧面反映出高校改革的严峻形势。流程再造理论为高校一站式服务大厅建设提供指导，也为高校探索改革突破口提供了路径。

一、流程再造理论与高校一站式服务理念的契合度

（一）流程再造理论本源与时代意涵。1990年，MIT教授迈可尔·哈默（MichaelHammer）在《哈佛商业评论》上发表文章《改造工作：不是搞自动化，而是推倒重来》（Reengineering Work： Dont Automate， Obliterate），针对美国企业在国际竞争中日渐失去优势的情况，首次指出通过流程再造重拾企业在成本、质量、服务和效率方面的优势。1993年，他与CSC Index公司董事长James Champy共同发表《改革公司：企业革命的宣言书》（Reengineering the  Corporation： A Manifesto for Business Revolution），对相关理论进行了整合与创新，首次系统阐释了企业流程再造的概念（Business Process Reengineering，BPR）：流程再造是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底的重建，在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，从而最大限度地适应顾客、竞争、变化为特征的现代企业经营环境。该理论将“改造”贯穿其中，强调以业务流程为改造对象，以关心客户需求和满意度为改造目标，以先进的制造技术、信息技术及现代化的管理为改造手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能集成，从而挑战传统的职能型组织结构，创建全新的流程型组织结构，进而大幅降低企业成本，提高产品和服务质量，提高生产效率，最终提升市场竞争力。流程再造理论的核心要义即为实现一定绩效而进行的流程重塑，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理，其内容是全方位的，随着信息技术的应用，还必将伴随着组织的变革和观念的再造，如“图1”所示。

作为一种改进组织绩效和服务品质的有效工具，流程再造为公共管理的改革和发展提供了一种新的理念和思路。随着西方各国行政改革浪潮的兴起，承担社会公共服务职能的政府面临机遇的同时，因传统积弊和发展瓶颈的存在也面临着像企业一样越来越复杂的困境。在引入现代企业流程再造理念和方法的基础上，一些国家开始将政府流程再造（Government Process Reengineering，GPR）引入政府部门，作为政府改革的工具。具体而言，是指以建设民生社会为指向，以形成新型公共服务为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使社会管理和公共服务取得社会公众的认可。无论是美国重塑政府运动精简联邦政府的改革，还是英国通过“下一步行动方案”对公共服务机制的变革，抑或是近几年中国深入开展的“放管服”改革，都是对流程再造理论的成功实践。以我国为例，政府通过优化行政审批程序、简化行政审批流程、下放行政审批权限等一系列措施来进一步优化公共服务职能，各地政府建立的行政服务中心便是其物质载体，政府服务网站便是其电子依托。

（二）流程再造理论与高校一站式服务理念的契合度。流程再造理论在高校的应用最早可以追溯到20世纪90年代美国麻省理工学院的“再造麻省理工学院”计划，该计划历时5年多完成，最终为麻省理工学院节省了4000万美元/年的管理成本。之后，国内外高校也开始了内部治理结构的重建。近年来，我国高校在推进高等教育改革的进程中，更多是在仿造流程再造，尝试将传统的“串联式”管理模式通过流程再造改为“并联式”管理模式。在这个过程中，如同政府的一站式政务服务中心一样，许多高校集成化的一站式服务大厅应运而生。但是，高校毕竟与企业、政府在本质属性上有差别，流程再造理论在高校一站式服务大厅实践中的适用性有多大？要回答这个问题，必须弄清楚高校一站式服务理念的本质。一站式服务理念（One-stop service）成形于21世纪初，最初是一种商业理念，是新公共管理和社会信息化基础相结合的产物。商家通过不断优化服务流程，丰富服务内容，降低服务成本，提高服务质量来为客户提供便捷的一条龙服务，从而持续提升客户体验。当然，优秀的管理服务团队和先进的信息化平台是其中的应有之义。通俗点说，高校的一站式服务就是师生只去一个地方就能办完要办的所有业务，效率很高。顾名思义，一站式意味着对原来办事模式的简化，对师生办事流程中间环节的压缩，这种简化和压缩并不是无的放矢，而是吸纳了先进的管理理念和技术手段，结合了大学办学规律，通过业务整合和流程架构对管理事项特别是与师生服务联系紧密的事项进行了重新构造。从这个意义上讲，流程再造理论与高校一站式服务理念具有很大的契合度，將其用于指导大厅实践很有意义。具体而言，契合度表现在以下3个关键方面，如“图2”所示：

1.核心内容契合。流程再造理论以改进企业业务流程为核心，通过重新构造工作和组织模式来推动企业突破原有架构，为企业发展提供持续动力;高校一站式服务是对学校各部门面向师生提供的各种服务进行有效整合，对服务流程改进优化，师生事务按照“应进必进、不进例外”原则进入一站式大厅。可见，二者的核心内容非常一致，均以业务流程为改进、优化对象。2.支撑条件契合。从软实力角度而言，流程再造理论重新设计组织机构，建立成熟、高效的管理团队，与人事方面的改革紧密相接;理想中的高校一站式服务也应该是不拘泥于原有科层式的管理体制，通过管理观念再造，对高校内设机构重新定位，对工作人员科学安排，建设一支更加高效率、优质量、专业化的扁平式管理团队。从硬支撑角度而言，流程再造理论以信息技术为依托，强调高效运行的信息技术平台是实现其预期效果必须具备的条件;高校一站式服务大厅的运行也离不开一个强有力的为各类服务事项提供统一接入渠道的网络服务平台，没有这个平台，何谈一站式的便捷性。因此，二者的支撑条件无论从软实力还是从硬支撑来说，都是相通的。3.追求目标契合。流程再造理论是以创造价值和客户需求为导向;高校一站式服务大厅也是以提高服务质量和管理效能为目标，以良好的师生体验为导向，实现服务的专业化、集约化、信息化、规范化，“让信息多跑路、师生少跑腿”，力争实现师生办事“最多跑一次”。因此，提高效率提升体验是二者非常一致的追求目标。

二、高校一站式服务大厅建设实践与反思

2002年，英国大学联合会提出将一站式服务理念引入高校。随后，英国里汀大学将这一理念付诸实践，率先将学生服务内容整合并进入一站式服务大楼。2009年3月，国内高校首个一站式服务大厅（学生服务中心）在中国科学技术大学成立，为学生办理各类事项提供优质、高效、规范、便捷的服务。在学生服务中心经验的基础上，中国科学技术大学后来又建立了行政服务中心，服务教职工。国内外高校对于一站式服务的实践基本遵循了从学生事务一站式、行政事务一站式到综合事务一站式的发展轨迹。

（一）高校一站式服务大厅建设实践。1.实践现状。浙江大学一站式服务大厅是近几年新建大厅中的翘楚，特别是2018年以来，借助浙江省“最多跑一次”改革的东风，浙江大学的一站式服务大厅颇具成效。其正式名称为浙江大学行政服务办事大厅，从2012年7月开始筹建，2013年2月投入试运行，既提供教师服务、又提供学生服务，是全国高校中最早同时提供教师服务和学生服务的高校综合服务机构。实体大厅共有党委办公室、校长办公室、学工部、人事处等15个部门和单位进驻，设立服务窗口31个，启用时可办理事项109项（现已增加至410项），网上大厅可办理事项97项。在办事大厅建设成功运作后，浙江大学玉泉校区、西溪校區、华家池校区、舟山校区设立了服务分点，统一受理师生可限时办结的特殊事项和反馈办理结果，这也是浙江大学一站式服务的一大创新。北京理工大学学生事务中心（2016年4月启用）和中央财经大学师生事务服务大厅（2018年10月启用）属于比较有特色的大厅。这两所学校都是多校区办学高校，根据师生需求，北京理工大学首创了两校区快递平台“京工飞鸿”，中央财经大学结合自身办学特点，建立了“龙马飞雁”生态服务网络，在多校区之间形成一条纵深发展的服务链，师生不出校区就可以办理原本需要跨校区、在多部门办理的业务，实现了多校区之间纸质材料及文件的快捷流转，促进了各项事务性工作深度融合。如同大部分高校一样，这两所高校的一站式大厅也包括“网上大厅”和“实体大厅”。“网上大厅”利用信息化手段不断增强线上服务能力，解决师生“多次跑”的问题;“实体大厅”通过线下多项服务职能集中办理的形式，着力解决师生“转圈跑”的难题，切实为师生办事提供便利。“始于师生需求，终于师生满意”，这一理念在实践中不断得以践行。本论文调研的其他高校在此不一一赘述，只将基本情况列明如下：天津大学综合服务大厅，2015年9月启用，有13个部门入驻，可办理事项192项;北京化工大学行政办事大厅（东校区），2016年11月启用，有5个部门入驻，可办理事项48项;北京化工大学一站式服务大厅（昌平新校区），2017年9月启用，有8个部门入驻，可办理事项86项;同济大学综合服务大厅，2017年10月启用，有18个部门入驻，可办理事项193项;哈尔滨工业大学师生服务中心，2018年3月启用，有11个部门入驻，可办理事项220项;哈尔滨工程大学综合服务大厅，2015年9月启用，有9个部门入驻，可办理事项160项;吉林大学行政服务中心，2016年9月启用，有17个部门入驻，可办理事项241项;华中科技大学师生服务中心，2017年12月启用，有18个部门入驻，可办理事项318项;安徽大学师生综合服务大厅，2016年7月启用，有12个部门入驻，可办理事项132项;沈阳大学师生服务中心，2019年1月启用，有14个部门入驻，可办理事项227项;杭州师范大学行政办事大厅，2017年12月启用，有12个部门入驻，可办理事项224项;长春建筑学院行政服务大厅，2016年8月启用，有16个部门入驻，可办理事项123项。2.实践特点。实践中，高校一站式服务大厅建设的特点归纳为以下三方面：（1）集成式办公。实体办事与网上服务相辅相成。高校建立了物理上的集中服务场所即实体大厅，将相关部门的某些业务整合起来，只进一扇门，免去师生来回奔波办事之苦。同时，打破物理空间的概念，在网上大厅为师生提供更加便捷的服务，使师生办事不再拘泥于时间和空间的限制。从中国科学技术大学建立大厅伊始开辟的网上办事渠道，到近几年高校新成立的一站式服务大厅，无一不遵循此模式。（2）制度化创新。探索大厅管理体制机制。高校建设一站式服务大厅过程中，探索出一系列完善大厅运行的体制机制，如首问负责制、办事公开制、预约服务制、考核评价制、跟踪监督制、AB角制度等，促进大厅科学规范运作，努力做到标准统一、程序规范、业务明示、责任到人，提高服务水平和服务效率，提升管理效能。（3）功能式拓展。校内服务和社会自助服务相结合。实体大厅将物理空间进行了功能划分，比如中央财经大学将大厅分为咨询导引区、大厅等候区、工作服务区、教师休息区以及自助服务区5个功能区，同时大部分高校都将社会自助服务如银行自助服务终端、火车售票取票自助终端等引进了大厅，使师生不出校园便能享受到便捷化的社会服务。

（二）高校一站式服务大厅建设面临的困惑。国内高校一站式服务大厅实践已有10年时间，期间正是中国高等教育飞速发展的时期，一站式服务大厅建设顺应了高等教育的发展趋势，体现了以师生为本的大学初心和使命，取得了不俗的成绩。但同时也应看到，高校一站式服务大厅建设仍面临着诸多困惑，这些困惑制约了大厅更好更健康地发展。1.大厅管理仍拘泥于科层式结构，未实现真正的扁平化管理。目前，国内高校的组织架构基本上是从传统的科层制结构承转而来的，每个部门各自为政各管一摊，师生事务管理层级多，业务流程繁琐，沟通成本很高，工作效能受到很大影响。高校一站式服务大厅不可避免地将科层式结构沿用下来，特别是创立初期更加明显。以科层制管理手段作为大厅日常基本的管理手段，甚至以手段代替目的，为了管理而管理，一定程度上违背了一站式服务大厅建立的初衷。将与师生关系密切的事务放入一站式服务大厅后，高校或基于部门职能划分的考量，或基于学校内部权力再分配的考量，或基于“谁动了我的奶酪”利益的考量等等原因，并未动真碰硬真正省去中间环节，只不过从“进多扇门”变成了“进一扇门”，减少了路程距离，但没有优化手续，仅从物理空间上将业务凑一起，并不是真正意义上的“一站式”。从大厅获得的授权来看，如果大厅窗口与原有行政部门之间的审批权限和业务能力相差无几，那么，师生去窗口便能办完以往需要到各部门才能完成的事项，既免去了师生的奔波之苦，又节约了资源，提高了办事效率。但是实际上，一站式服务大厅多由各部门的派驻人员组成，许多窗口只是设在了那里，原有职能部门某些权限甚至所有权限均作出了保留，导致公开审批和服务流于形式，要办事还得去原来的部门，造成人力物力的浪费，大厅陷入“收发室”的尴尬境地。2.制度很丰满执行很骨感，大厅管理任务步履维艰。如前所述，每个高校建立一站式服务大厅都会出台大厅管理办法，并配套相关的专项性制度，可以说，大厅管理者想规范的都写进了制度里。但是，这些制度执行起来却困难重重。这与一站式服务大厅的先天不足不无关系。大厅筹备时，关于大厅由谁进行日常管理的问题，是各高校调研的必备题目。实践中有两种管理模式：一种是成立专门的二级机构任命专门人员专职从事大厅管理工作，如北京化工大学成立了专门的服务中心;另一种是挂靠在已有部门，由该部门兼管，如中央财经大学，师生事务服务大厅挂靠在学校办公室。调研的高校中，第二种模式居多。不管采取哪种模式，制度要执行，大厅管理者必须有实权，有权才有责。大厅管理制度中有一项制度牵一发而动全身，这项制度就是考核制度。大厅管理者对大厅人员能进行实质性考核，大厅才能有良性的运作。调研的所有高校中，大厅各窗口派驻人员均受大厅和原部门双重领导和管理，虽然在大厅工作，但人事关系、工资关系、福利待遇、职务升迁一般仍在原部门，即使大厅有日常考核，但考核结果的运用仍然是个难题。因此，从功利角度来讲，窗口人员更看重的还是与原部门的关系，这就给大厅管理者带来了两难：一方面，想把大厅做实，真正为师生带来便利;另一方面，又苦于没有奖惩权，大厅的考核制度形同虚设。考核制度的执行难度引发了其他制度的乏力，导致整个制度体系管理缺位，大厅管理任务步履维艰。3.网上平台推进力度不够充分，关键环节未打通。首先，“信息孤岛”仍然存在。高校在前期的信息化建设中，各个业务部门根据自己的业务需求已分别建立了各自的业务应用系统，如校园一卡通系统、人事系统、教务系统、学务系统、财务系统、OA系统等。网上一站式大厅建设之后，全校形成了统一的校园门户，实现了单点登录和统一身份认证，各个业务应用系统之间彼此孤立的现象得到很大缓解，但是由于各应用系统间数据交换和数据共享的实现机制尚未完全理顺，师生仍未摆脱同一信息在不同表中重复多次录入的现象，“一张表”工程任重道远。其次，网上申请、网上审批、网上服务的实现流程不顺，网络化全程管理并未实现。网上一站式并不仅仅是单点登录那么简单，把所有事项整合到一个界面并不能真正解决问题，重点还是要看各个事项之间的环节有没有打通，各个部门之间的协调配合是否顺畅，这不仅是技术问题，更是流程问题;许多事项还没实现网上办理，只能依靠窗口工作人员手工录入再上传至网上，既费人力又影响效率。再次，电子印章的使用和推广不够，社会认可度欠缺。由于各管理层级对于其管理权威的信奉，传统的“纸质版加盖公章”情况近几年虽有所缓解，但仍存在于大量场合。印章管理特别是多校区办学高校的公章管理，既要遵循上级对印章的严格规定，又要兼顾师生的办事便利，在使用业务用章无法代替的场合，公章出现了“在路上跑”的情形，安全性令人担忧。如果在信息化建设过程中不配合以电子印章的推广，公章的尴尬境地将不可避免。

三、流程再造理论对于完善服务大厅建设的思考

高校实现“一站式”服务的关键，并不是师生“进扇门”或“点个键”这么简单，而是在于其背后的协调整合力度，在于其高效协同的后台分类处置能力，在于服务事项的整合和业务流程的约简。如前所述，流程再造理论与高校一站式服务理念具有很高的契合度，许多高校一再声称用流程再造指导大厅实践。那为何还会出现诸如上述的问题呢？首先，流程再造理论不能机械搬运，关键因素的契合并不代表可以完全照搬，高校一站式服务大厅的自身性质决定了其必须对高校的流程进行一场自我革新。其次，流程再造理论是一种大胆的理论，领导者必须有改革的勇气和突破的决心才能有力地推动实践，如果过程过于温和，观望态度明显，那实践的效果可想而知。基于流程再造理论，我们对完善高校一站式服务大厅建设有了新的思考：

（一）流程优化是必经之路——业务梳理2.0版本。高校一站式服务大厅建设是一项系统工程，涵盖面广、错综复杂。从2009年至今，一站式服务大厅已实践了10多年，期间虽有改进但却无根本性变革，现在仿佛进入瓶颈期。前面提到，流程再造是一種颠覆性的改变，是对以往观念的颠覆，更是对权力的重构。按照流程再造理论，高校一站式服务大厅建设将经历三个阶段，即现在所处的业务梳理阶段（1.0版本），到接下来五年甚至更短时间要经历的流程优化阶段（2.0版本），再到理想状态的流程再造阶段（3.0版本），如“图3”所示。

为什么高校一站式服务大厅建设会在1.0版本停留这么长时间？以小见大。一站式服务大厅建设是高校改革的缩影，高校的改革进入深水区，难点重重险象环生，一站式服务大厅建设作为其中的一部分，始终绕不开这个症结，其后所背负的是高校管理体制和服务模式的变革，绝非易事。高校要建好一站式服务大厅，就需要寻找契机，甚至可以倒逼高校改革。我们建议分三步走：第一步，找突破口，重新梳理全部业务，找出师生反映最强烈的痛点。如果一站式服务大厅建设仅局限于对业务的初始梳理，那么离师生的需求还差得很远。2.0版本阶段的业务梳理要求去除部门本位的思想，从全校一盘棋的角度将职能部门业务模块归类、细分，逐条过滤。同时，广泛征求师生意见，归纳出他们反映最强烈的点、线、面，重新评估哪些业务适合进入大厅（优先线上办理），哪些需要通过优化后进入大厅，哪些不适合进入大厅，定量分析与定性分析相结合，发掘存在的问题，找准流程上的症结。同时，在梳理业务的过程中，重新规范材料清单，研究简化步骤，提出优化方案。第二步，借势整合，理顺部门间有机链接机制。高等教育领域的“放管服”改革如火如荼，这便是一站式服务大厅从“门面塑形”到“里子建设”的绝佳契机。整合更多与师生密切相关的业务，打通部门间的壁垒，疏通关键环节，在优化部门配合方式的同时，借着“放管服”改革简政放权的东风，实现部门对大厅的实质性授权，避免“体外循环”，将部门“下放”的权力真正变成为师生提供的便捷服务，将第一步研究出的优化方案付诸实践。同时，及时根据实际情况对服务流程进行动态调整，针对常规业务打好部门配合，针对新增需求寻找最优路径，形成更加有效的联动机制，保证一站式服务大厅的良性运作。第三步，拓展成果，建立扁平化管理架构。随着实质性授权的深入，大厅的管理架构也应发生实质性变化。高校可以探索把行政及公共服务等事项从原有部门剥离全部放在大厅，由专门的部门和人员来承担。这样，师生来大厅办事，所面对的不再是各部门的窗口，而是统一受理业务的前台，审批手续通过大厅后台专门人员的履职即可办理。如此扁平化的管理架构，减少了管理层级，提高了服务效率，提升了师生体验。

（二）技术突破是必要支撑——建立信息共享、交换、分析的智能化平台。置身于大数据时代，高校应继续推进电子校务，完善网上大厅，使网上大厅成为具备数据集中、信息整合、业务贯通等综合性功能的智能化信息平台。在前期建设中，高校一站式服务大厅已完成了基本工作，如：建立了实现数据统一需要的规范化标准（编码工作），建立了支撑数据管理、认证授权和信息安全的统一身份认证、数字证书、共享库等基础应用，建立了学校内部各部门相对独立的办事平台，建立了可以单点登录的校园门户系统，等等。接着要实现的便是运用大数据打通“最后一公里”，依托网络信息技术改变原来网络信息空间的金字塔式架构，构建扁平化的信息资源集成平台，从业务数据库、共享库中筛选数据建立综合业务库，实现数据共享、交换。最明显的特征便是，师生网上办事时对于已填报的信息有自动调取功能，即时并发，一直困扰的填表问题得以解决。网上一站式大厅不仅是数据集中平台，还应成为数据分析平台，根据不同搜索条件形成有针对性的分析表格，为高校管理者决策提供翔实的数据支撑。

（三）线上代替线下是必然趋势——将更多业务搬上网。理论上讲，实体大厅与网上大厅在高校一站式服务大厅建设初期应该是齐头并进、互为补充的关系。但是，随着技术手段的日益先进和流程优化过程的日益推进，原先剥离在实体大厅的事项都可以转化为线上业务，师生在任何一个有网络的地方都可以办理，不再受时间和空间的限制。从调研的10余所高校一站式服务大厅来看，所办理的业务大致包括学生管理类、教务管理类、资助服务类、出国出境类、户籍办理类、科研管理类、人事管理类、财务报销类、综合服务类等，这些业务除非上级部门对纸质文件有特殊规定，基本都可以在线办理。从长远看，随着政府职能的转变和电子政务的实施，校内外环节的打通是迟早的事情，无纸化办公时代终将到来。可以说，高校一站式服务的最终境界不是实体大厅的不断扩展，而是网上大厅的不断丰富，直至最后网上大厅完全取代实体大厅。

20世纪90年代，麻省理工学院将流程再造理论应用于高校管理实践时，曾经有句宣传口号是“再造结束了，变化仍在继续”。这句话放之四海而皆准，对于高校一站式服务大厅建设意义更加非凡。

【基金项目：中央财经大学2018年度党建和思想政治工作理论研究课题（项目编号：DJW18001）】

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