提高数据治理能力提升民航行业管理水平

中国民航管理干部学院 周 沐/文

在信息化时代背景下，通过广泛数据共享建设高效信息交换平台，从规模巨大的信息流中快速获取对公共决策有用的信息，已经成为新时期政府行政管理必须高度重视的问题，也是决策机构必须具备的重要能力之一。近年来，我国民航政府机构在各领域已分别建设了多种信息系统，在提升体系行业安全水平和运行效率，提高决策水平和跨部门协同等方面发挥了重要作用。但不可否认，我国民航业的信息化建设仍存在一些问题，难以满足行业的现实需要。

我国民航在利用信息技术实施行业管理方面存在的问题

（一）对行业总体发展情况的实时动态把控性弱

行业政府主管机构实施有效管治的前提条件是能够通过数据对行业总体发展状态进行实时动态把控，因此需要在行业范围内建设基于数据共享的广域信息交换平台。近年来，由于大量基于网络和数据的高新技术投入应用，并且全行业处在高速发展期，更需要政府主管部门实现决策关口前移，加强行业监管和政策引导的目的性和主动性。

（二）传统管理模式仍占主导地位

新时期民航强国建设在决策前瞻性和主动施政方面对政府管治能力提出了更高要求，因而不可避免需要借助信息系统为决策者提供多样性的数据支撑。传统管治模式仅依靠文件和行政命令进行信息传递已不能准确有效反映行业发展特征。依靠传统的管治模式无法完成类似整合利益相关方资源、实现政策法规有效性评估、建立对业务流程和技术能力的多维度观察评估视角等任务。

（三）顶层设计缺失，数据无法整合

数据（包括使用数据的信息系统）是机构的核心资源和重要资产。随着我国民航运行体量的不断增长，各业务领域积累的海量数据已足够满足数据挖掘和分析的应用需要，但由于在行业层面缺乏对信息集合与数据质量的顶层设计，从而导致大量可被应用的数据因无法被有效收集而沉淀。

（四）系统分散，条块分割

信息系统建设和大数据运用必然要求对数据采集、存储、分析、整合、控制等各方面提出一整套统一的数据模型和技术标准。受限于机构间条块分割的管理格局和分散的投资主体，当前投入应用的各类信息系统仅限于满足部分机构的局部战术性使用需求，各种类型数据缺乏统一接口标准而只能在机构内部闭环流转，因此在数据资源的共享开放和开发利用上形成了屏障。

（五）缺乏基础法规支撑，数据共享不足

虽然近年来我国加强了政府信息化政策方面的建设力度，但在许多方面仍然缺乏基础法规的支撑，无法回避系统建设中的短期性、盲目性的问题。另外数据的使用和共享还缺少法律和规则依据，在很大程度上对大数据融合形成了阻力，导致数据共享协作能力不足。

发达国家行业信息化建设实践

我国民航信息化建设过程中出现的问题并不是孤立存在的，许多发达国家在推动信息化行政管理的过程中也出现过类似问题，并且都可以归结到数据治理和信息技术基本架构的范畴。

近二十年来，全球范围内已针对数据治理在政府管治中的重要性问题进行了广泛探讨并逐渐形成共识，数据治理已成为信息时代政府面临的重要治理议题。Gartner公司将数据治理定义为“为有效地使用机构的结构化或非结构化信息资产而组织和实施政策、流程和标准的实践；是在企业层面形成的授予决策权和责任的（治理）框架，以实现像处理资产一样处理数据”。数据不仅是治理的工具和资源，也是治理的对象，因此需要为其建立一套完善的抽象模型和基本架构。在这一方面，我们不妨看看美国政府的一些做法。

美国联邦政府体系中的大部分机构（尤其是税收、预算、医疗、教育领域）早已大规模应用信息管理系统，并且这些系统仍在不断建设新的数据库并应用新的数据技术。长期以来，在美国联邦政府各财年的预算中，信息技术始终占有很大份额。但是，各机构在信息系统建设方面也出现过重复投资、信息源混乱、数据接口失配、数据协同不力、外包政策粗放等问题，使得信息技术不但没有在提高管治水平和决策效率方面取得预想效果，反而成为政府的一项沉重成本负担。因此，美国历届政府在信息资源管理政策领域曾陆续颁布出台大批法律、法规和行政命令。

1996年美国国会批准发布了《Clinger-Cohen法案》（又名《信息技术管理改革法》，以下简称“CCA”）。该法案明确要求所有联邦政府机构必须建立信息管理基本架构（information architecture），即“一整套集成的框架模型，用于整合并维护现有的信息技术，引入新的信息技术以实现机构的战略目标及信息资源管理目标”。各机构均应创建、维护和改进信息管理基本架构，改善政府机构在信息资源的获取、开发、共享方面的实践，促进政府更好地利用信息技术改进绩效。这一要求直接催生了一项重要工具，即联邦企业架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF），可用作政府机构实施信息技术管理的顶层设计和基本蓝图。

在航空领域，为满足法案要求，美国联邦航空局（FAA）又对照FEAF框架进一步细分出适应不同层级的EA（Enterprise Architecture）,尤其是针对急需实现重大变革的国家空域体系（NAS）专门建立了NAS EA基本架构，并很快在NextGen计划的建设过程中发挥了作用。NextGen计划涉及大规模投资、跨部委协作、承担巨大的社会和经济责任，因此，这是一个考验FAA政府管治能力的重难课题。而FAA的应对策略，就是采用NAS EA基本架构作为贯彻核心数据治理策略的顶层设计蓝图，并在此基础上建立针对性的信息交换平台。

NextGen计划需要确保数百亿美元政府投资的合理性、与各协作部委和利益相关方在发展目标上的一致性和协同性、与FEAF框架的继承关系、以及选择潜在运行技术并制定过渡路线图的合理性。这些绩效目标很大程度取决于NAS EA架构的成熟程度和应用效果，难度很大。因此，以NAS EA为代表的信息技术和数据治理方法论受到了全球范围的密切关注。

图1显示了NAS EA在政府管治体系中的定位。横向上，NAS EA在联邦法规体系中扮演了国内普通法（以CCA为代表）与行业规章（以14 CFR规章体系为代表）之间承上启下的作用；纵向上，则体现了由FEAF（国家层面的EA总体架构）— 交通运输部EA（部委层面的EA架构）—FAA EA（部属专业局的EA架构）—NAS EA（针对专业局业务的战术级EA）这样自上而下的清晰逻辑关系。当经过如此设计的NAS EA架构与NextGen建设具体实施方案对接后，就可以释放出基本数据架构在规划系统性变革时可发挥出的重大作用。

假设没有NAS EA这样的基础性数据治理架构作为规划工具，可以想象FAA将至少面临以下重大挑战：

一是各利益相关方的建设目标难以实现协调，也不易实现利益诉求的完整覆盖。NextGen计划除了涉及多部委合作的难题外，还需要在18年的时间跨度中变化发展。如果没有各机构在基本架构上的对接，决策层将无法及时捕捉各机构各自业务流程和信息流程发生的动态变化并进行相应调整；

二是EA架构能够引领和规范NextGen系统技术进步，并针对各项重大技术制定合理的路线图。以空管领域的SWIM（广域信息管理）平台建设项目为例，其目的就是要解决不同单位的不同信息系统之间的数据交换机制问题，SWIM的应用与实施涉及到处理多类异质数据，需要建立面向多类应用系统的访问与连接。如果缺乏各层次结构模型所提供的数据标准，要实现军方、空管、气象、航空公司、外包供应商等所有系统用户的数据共享将是不可想象的；

三是NextGen计划涉及大规模投资。如果没有NAS EA这样的基本架构，决策层将无法制定合理的投资时间线。正是基于EA架构中的多层级参考模型(reference model)，决策者才能在不同层面随时对系统当前能力状态进行全面认识和综合把握，并及时进行调整。否则决策者将难以对投资方向和投资效果进行精准判断，重复投资和冗余建设的现象将无可避免。

FAA推动系统变革和实施结构调整的效果还可以从技术领域的规范性文件发布情况得到佐证。图2中，FAA发布规范性文件的数量在2007年后大致以5年为周期分别在2007年、2011年和2016年达到高峰，基本吻合NAS EA架构所设定的技术进步路线图。

虽然合理的基本信息技术架构，有力保证了NextGen这样的大型项目顺利推进，在提高政府机构管治水平方面发挥了不少作用。但我们也发现，自CCA发布以来，纵观24年来美国联邦政府推进FEAF建设的历程和取得的效果，也并不总是一帆风顺的：美国国会曾提出自1996年后经5个连续财年实现联邦政府体系中用于IT信息技术方面的预算总额下降5%，同时通过信息技术的深度应用将联邦体系运行效率提高5%。然而，10年以后，联邦政府体系的信息技术预算总额却从1996年的280亿美元上升到2006年的640亿美元，反而出现了9%的年均增长，并且也很难确认CCA是否达到了提高5%运行效率的目标。例如，同样由FAA牵头的美国广域增强系统（WAAS）建设计划就曾在2004年被列入需要重新评定合理性并削减预算的项目清单之中。由此可见，建立基本架构本身并不能保证带来预期的改变，以加强数据治理能力获得政府管治能力的提升并非一蹴而就的过程。

国外实践对我国民航政府信息化建设带来的启示

综合发达国家实践数据治理策略的情况，我们可获得以下几点启示：

（一）以FEAF为代表的信息技术基本架构是实现政府治理结构优化的前提条件

CCA将建设信息技术基本结构以法令形式转变为强制性要求，是长期以来重视数据和信息应用的必然结果，是经过总结政府信息管理实践中的得失，并评估数据和信息管理对未来政府管治方式的重大影响，明确了政府管治职能必须依托于遍布整个联邦政府机构的信息交换平台后做出的选择。

（二）信息技术基本架构是数据化时代里支撑政府履行管治职能的必然要求

CCA的立法指向始终明确，并通过几届政府的持续努力不断得以贯彻实施，即希望通过提出适应数据治理要求的FEAF，为信息化条件下的政府管治模式提供解决若干难题的统一解决方案。这些难题包括重大系统建设中的跨部门协作、为决策机构把握行业动向和发展态势及时提供动态观察视角、防止信息系统重复建设和资源浪费、收集整合来自多个源头的混和型数据使之能够通过顺畅便捷的途径支撑适配的业务流程、在大型系统的建设和变革过程中始终保证各利益相关方服从于共同的使命和目标。

（三）推进信息技术基本机构建设的过程并非立竿见影

美国国会当年提出的两个5%目标已被证明过于乐观。其中涉及的影响因素很多，例如美国政府在防范网络攻击、网络反恐等信息领域投入了过量资金；一些已经长期部署和使用老旧信息系统的部委无法像新成立或新改组机构那样较快理解数据治理概念并按照法规要求建成基本架构；不少部委在进行信息系统架构建设时将大量开发工作进行外包，但同时又忽略了对外包供应商的绩效监管，使得外包研发的信息系统不能保证符合基本架构的要求等。

（四）政府管理能力的提升需要具备相应的基础才能实现

尽管美国政府始终坚持推动基于基本信息架构的信息平台建设，但其建设进度总体偏慢，因此，一方面以EA为基础架构的信息系统建设从设计思路到实施路径逐渐清晰和成熟，开始逐步实现从传统的局部数据应用转变为广泛的基于数据治理策略的政府管治机制；另一方面，由于各机构实现转型面临的难度各不相同，目前总体上还没有按照CCA要求达到理想的运行状态，因此，还没有充分具备广泛应用大数据和人工智能技术实现政府管治能力革命性提升的基础。

我国在数据治理领域的研究实践已经在国家层面形成了一批成果。如2014年底中国ITSS WG1国际化小组向ISO正式提交和发布了数据治理的研究白皮书，再如2018年6月国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会正式批准《信息技术服务治理 第5部分：数据治理规范》（GB/T 34960.5-2018）发布实施。该标准根据信息技术服务通用要求中提出的治理理念，提出了数据治理的总则、框架，可对组织数据治理现状进行评估，指导组织建立数据治理体系，并监督其运行和完善。它的正式发布体现了我国政府对信息技术基本架构建设的高度重视，为推进各级机构的信息标准化进程提供了统一模板。

关于我国民航信息技术基本架构建设的几点建议

民航业是技术密集同时也是数据密集的产业，客观上为实现基于数据和信息的政府管治提供了条件，但也对推动数据治理策略和建设信息技术基本架构提出了紧迫要求。根据Gartner公司发布的全球技术成熟度曲线，未来10年内将有多项重大技术将出现突破或进入成熟期，并对民航行业的运行模式产生深远影响，有可能引起数据和信息的爆发性增长。

鉴于外国政府推动信息技术基本架构建设以来的实践经验，笔者建议我国民航行业主管机构可以考虑在以下几方面组织力量开展深入研究：

第一，基于信息技术的政府管治模式是适应互联网大数据时代发展的必由之路。为适应基于数据共享和以信息技术为支撑的决策和规划，我国民航政府管理体系在现阶段应积极致力于准备建设行业范围的广域信息交换平台，从有利于数据收集、整合、共享、分析的角度，从实现扁平化组织架构和制定有利信息共享的多种数据规则两方面做好准备工作。

第二，为顺利推动信息技术基本架构和信息交换平台建设，建议民航主管机构基于GB/T 34960.5-2018，有意识加强与民航运输体系利益相关方的信息协同，同时择机以规范性文件的方式在行业内部发布信息系统建设指南，避免出现无序建设现象。

第三，成立专门机构重点开展适应我国民航建设需要的信息技术基本架构攻关，制定行业广域信息交换平台建设规划，为尽快实现民航业政府管治模式的转变，大幅度提升行业管治能力奠定基础。

党的十九大报告顺应形势提出了建设“智慧社会”新理念，我国民航也相应地提出建设“智慧民航”的发展目标。新时代民航强国建设高度重视信息技术在系统建设中的重要作用，在《新时代民航强国建设纲要》中已提出了“着力推动民航与互联网、人工智能、大数据等新技术的深度融合。实现从跟跑者向并行者、领跑者转变”的论述。尽管我国民航政府管治领域的信息平台建设工作尚处于起步阶段，但我们可以直接借鉴国际信息技术领域经过实践检验的成熟架构，再以较小的时间和经济成本大幅度缩减与国际水平的代差；我国民航业近年来的迅猛增长已经能够为应用数字化、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术提供数据准备。尽快以建设信息技术基本架构为突破口，通过信息技术整合、系统流程和组织机构优化而实现行业治理方式的变革，是我国民航政府管治机构面临的紧迫任务，也是决定我国民航业是否能够抓住战略机遇实现弯道超车、占领创新制高点、推进民航强国建设的关键因素。