全民阅读背景下地方性阅读立法的SWOT分析及发展策略——以云南省为例

陈智奇，王 君

(云南大学历史与档案学院档案与信息管理系，云南 昆明 650091)

阅读是个人获取知识、提升自我的重要途径，也是推动国家文明进程的重要手段。一个人的精神成长史，就是他的阅读史；一个民族的精神境界，取决于这个民族的阅读水平。阅读对于一个人、一个民族抑或一个国家均是核心竞争力之一，因此，深入推进全民阅读，对提升公民文化素质、实现国家文化复兴意义深远。党和国家高度重视全民阅读工作，2006年“全民阅读”被首次提出，随后相关立法工作持续推进。2014—2017年，“全民阅读”连续四年被写入《政府工作报告》，《全民阅读促进条例》也有望出台。

但是，我国幅员辽阔、地大物博，东西部之间的经济、文化、教育水平存在较大差距，阅读的全民普及不可能一蹴而就，需要一个教育、引导、积累的过程。因此，以点带面、以地方促进中央的阅读推广策略效率更高，各地根据不同的经济、文化、教育水平启动阅读立法，促进地方阅读氛围的形成，提高公民文化素养就显得尤为必要。

1 研究概述

1.1 云南省概况

云南省地处我国西南边陲，全省国土总面积39.41万平方千米，占全国国土总面积的4.1%，居全国第8位。2018年，全省总人口为 4 829.5 万人，居住在城镇的人口为 2 309.0 万人，居住在乡村的人口为 2 520.5 万人，省城镇化率达到47.81%。

云南省是我国民族种类最多的省份，截至2019年3月，少数民族人口数达 1 621.26 万人，占全省人口总数的33.6%，是全国少数民族人口数超过千万的3个省区(广西、云南、贵州)之一。民族自治地方的土地面积为27.67万平方千米，占全省总面积的70.2%。云南少数民族交错分布，表现为大杂居与小聚居，彝族、回族在全省大多数县均有分布[1]。

1.2 研究内容与研究方法

本文以西南边陲的典型多民族聚集区域云南省为例，针对全民阅读推进中的现实需求，结合多民族和山区的地方特色，采用SWOT分析法对其全民阅读立法可行性进行分析，以期为云南省及情况相似省市提供促进全民阅读新思路，为其阅读立法提供参考。

2 云南省阅读立法的SWOT分析

2.1 内部优势(S)分析

2.1.1 良好的全民阅读法制化基础。为大力推动“书香云南 全民阅读”持续深入开展，云南省委宣传部、云南省新闻出版广电局从2016年至今，每年都联合印发《云南省全民阅读工作方案》(以下简称《方案》)，对省内的阅读推广工作作出统一部署，并于2017年联合出台《云南省深入开展全民阅读实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了云南省到2020年的全民阅读目标和推进措施，同时对全民阅读的工作组织、实施推进、服务推广体系建设等多个方面都提出了明确的指导意见，为省内各级文化部门的工作部署和实践开展提供了具有指导意义的思路和办法。

在《方案》和《意见》的指导下，各级政府依据全省方案认真筹划部署年度工作，加快推进组织体系建设，精心策划了类型多样的阅读推广活动。例如，搭建线上阅读资源平台，拓宽优质阅读资源的投放渠道；着力培养少年儿童养成阅读习惯和兴趣，鼓励公务员、高校学生阅读，全力保障特殊群体的阅读；加强基础阅读体系建设，尤其是农村地区的文化场所，扎实开展全民阅读宣传推广以及做好组织协调工作。《方案》和《意见》的出台将“全民阅读”这一概念推广到全省，为群众提供广泛阅读平台和机会，为“书香云南”的建设奠定良好文化氛围，为云南省阅读立法打下良好基础。

2.1.2 全民阅读工作的有序推进。自“全民阅读”这一概念出现，云南省各行各业积极响应，在阅读推广的工作上取得了不俗成绩。2016年的《方案》中明确提出全民阅读的活动经费列入财政保障资金，为全民阅读的深入推进提供了资金保障。《方案》还指出要在农村建立文化站和农家书屋，为农村群众提供阅读资源和阅读环境。

另外，在“精准扶贫”的大背景下，省内各级图书馆主动与农村地区、偏远地区组成文化帮扶组，向偏远、农村地区输送大量书籍，还定期派馆员前往农村组织阅读推广活动，大量农村留守儿童、务农群众都在此类活动中受益良多。

对于城市而言，全民阅读工作推进得更加深入。除了基本的借阅外，云南省图书馆定期举办的知识讲座向广大群众开放，吸引读者到馆，为群众普及各类知识；昆明市少年儿童图书馆每周举办“小桔灯”读书会，引导少年儿童从幼时养成良好的阅读习惯；昆明市图书馆推出线上阅读资源，开辟听书栏目，为读者提供便捷的阅读资源和方式，还推出线上“阅读快闪”等活动吸引读者参与阅读。

这些丰富多彩的活动只是云南省全民阅读工作推进的缩影，在各行各业人员的不懈努力下，越来越多的群众了解阅读、开始阅读直至喜欢阅读，全民阅读工作的不断深入，是阅读立法的坚固基石。

2.2 内部劣势(W)分析

2.2.1 经济发展水平影响早期全民阅读工作的开展。文化与社会经济发展密不可分，它受社会经济发展的影响又反作用于经济发展。全民阅读作为文化事业的发展重要一环必然受到社会经济发展的影响。从宏观看，我国沿海经济发达地区和中西部地区的阅读公共资源严重失衡。全民阅读活动经费纳入地方财政保障资金，但是这项资金的规模大小取决于当地的经济发展水平。深圳、上海、江苏、湖北等地具有良好的经济基础，均已完成阅读立法，并且取得了不错的效果。然而经济发展较为滞后的云南长期以来全民阅读的经费规模十分有限。从微观看，截至2019年3月云南省的城镇化率为48.17%，也就是说全省超过一半以上的地区还未实现城镇化，广大农村地区的公共文化场所建设落后，公共图书馆、文化中心、文化站等文化场所设施配置不全、阅读资源有限、缺乏专门管理。另一方面，城乡经济发展的差距导致城乡群众在阅读意识有较大差距，边远地区、农村地区群众的阅读意识和阅读需求并不显著，加之山高路远的地势特征，边远地区、农村地区长期以来难以吸引专业的阅读推广人才常驻，缺乏长期有效的阅读帮扶和引导。硬件和软件的不足导致云南省在阅读立法的过程中很难平衡现实的差异，法律效力的强度和法律性质的确定也有一定难度。

2.2.2 立法技术与水平相对落后。立法需要极为专业的考量和技术的指导。法条的现实性、可操作性对法律的实施效果起着决定性作用。我国《立法法》(2015)第6条规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”[2]《行政法规制定程序条例》第5条规定：“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。”[3]《规章制定程序条例》第7条规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。”但全民阅读立法有别于常规的平衡权力与权利的立法，公民阅读权的自由决定了阅读立法很难具有强制性，因此其法律要素中权、责、利的界定就需要严谨斟酌，其强制性就需要严格界定。

云南省至今只有《云南省深入开展全民阅读实施意见》一文，未形成正式法律。从该意见来看，条例多为鼓励性、倡议性话语。这类话语语气柔和，强制性弱，会造成“不求无功但求无过”“不做不错”的懒政行为，导致全民阅读的立法效力被严重削弱。因此该意见尚不能作为云南省的全民阅读规范条例，云南省阅读立法工作还需改进和提升立法技术与水平。

2.2.3 云南省阅读立法组织协调上缺乏合力。阅读立法是促进“书香云南”的重要推动力，但是法律的出台并不是一件简单的事。法律的筹备、宣传、实施阶段都需要各行各业、多层次人员的支持与合作，包括立法层、专家层和用户层。其中，立法层为全国人大及其常务委员会和地方人大及其常务委员会；专家层包含图书馆界阅读推广专家、新闻出版业专家以及各个高校的图书馆学、法学专业教授等；用户层包括城市读者、农村读者或是普通读者和特殊群体读者，如农村留守儿童、残障人群等。然而，教育、文化、财政、工会、新闻出版、图书馆等行业系统都各自掌握着一部分的公共阅读资源，但行业间又存在程度不同的体制壁垒[4]，资源统筹不易。截至目前，云南省还没有一个关于全省的阅读现状调查，政府部门也尚未设置统一的组织协调领导机构，各行业间的资源流动缺乏引导。因此，形成统一的立法指导和长效的立法协调促进机制还有很长一段路要走。

2.3 外部机遇(O)分析

2.3.1 地方阅读立法是国家发展规划的要求。《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》指出，推动地方全民阅读立法工作。到2020年，推动全国所有省(自治区、直辖市)出台本地的全民阅读地方性法规，地方政府规章以及政策性文件等[1]。2016年9月30日，《国家人权行动计划(2016—2020)》发布，计划要求实施《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，并将“加快推进公共图书馆、公共文化服务保障法等立法，以及全面实施全民阅读工程”。全民阅读作为一项国家战略，从中央到地方，各级政府应当担负起全民阅读制度设计的责任，而立法是实现全民阅读制度化运作的最基本保障。从2014年1月27日江苏省出台首部全民阅读地方性法规起到2020年4月止，全国已有江苏、湖北、深圳、四川、辽宁、石家庄、黑龙江、烟台等多个省市出台了全民阅读的法规和规章。国家政策的要求和其他省市的宝贵实践经验为云南省促进全民阅读、实现阅读立法带来了重大机遇。

2.3.2 全民阅读助力“文化自信”。文化自信作为新时代“四个自信”之一，被认为是更基础、更广泛、更深厚的自信[5]。文化自信的一个重要培育途径就是全民阅读。通过阅读，民众可深刻感知中华民族悠久的历史传统以及国家在政治、经济、科技等各个方面上的发展成就。文化自信就孕育在这种不间断的阅读之中。全民阅读立法包括对公众阅读权利的保障和对社会文明的推动，同时，提升国家文化软实力以及增强民众对国家文化的认同也是全民阅读立法的重要价值目标。因此，云南省启动阅读立法，不仅是全民阅读的保障，更是文化自信的践行。

2.3.3 “一带一路”促进经济发展联动文化发展。“一带一路”成为国家战略和经济新常态，云南在国际泛亚铁路以及“一江两翼三洋”的建设中成为“一带一路”的要塞。北与丝绸之路经济带相连，南与21世纪海上丝绸之路相接，云南经济将在这一重大机遇的推动下迎来跨越式发展[6]，云南的文化产业也会因为经济腾飞带来的协同效应取得良好发展。云南省各行各业的群众为了迎接和适应更广阔的机遇和未来，对知识的需求、阅读的热情必然高涨，这是云南省全民阅读发展的重大机会，更是全民阅读立法的重要契机。

2.3.4 其他省市的阅读立法为云南省提供指导。截至2019年年底，全国已经有湖北、吉林、北京、深圳、成都、重庆、青岛、烟台、南宁、长春等多个省市完成全民阅读立法，法律层级包括地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件、地方工作文件等，且以上省市覆盖东、中和西部地区。城市等级分为省级城市(直辖市)、副省级城市、地级市，其中省级城市(直辖市)包括北京、重庆、湖北省、吉林省，副省级城市包括深圳、成都、杭州、武汉、青岛、长春，地级市包括郑州、南宁。既有全国的政治、文化、科技和国际交流中心的北京市，也有文化资源相对不那么丰富的地级市[5]。各级各类的地方性阅读立法实践经验为云南省的立法提供了良好示范和参考思路。

2.4 外部挑战(T)分析

中央立法进程略显缓滞，地方立法效力层级难以界定。早在2013年，全民阅读立法就被列入全国人大的立法工作计划，但直至2017年国务院法制办才审议通过的《全民阅读促进条例(草案)》，时至今日正式法律尚未出台。《草案》作为目前指导全国全民阅读的上位法，效力层次只是行政规章，并非真正意义上的国家立法。从内容上看，《草案》的法条多出现“鼓励”“相关部门”等模糊、宏观的语言，责任主体并不明确，法律整体较为空洞，可操作性不强。目前，国家推进全民阅读的主要还是依赖于文化管理职能部门的相关政策，如《全民阅读“十三五”时期发展规划》及其“十大任务”等。在此背景下，地方立法可发挥、可借鉴的空间就非常有限，法律效力的强弱，立法性质如何界定，选择促进、鼓励的倡导还是强制性的保障，这个度很难拿捏，地方政府探索需要花费大量人力、物力成本。前文所述，云南省的全民阅读活动经费虽然有保障但十分有限，因此法律效力的考量成为云南省阅读立法的一大难题。

3 对云南省阅读立法的建议

3.1 注重全面普法，获取社会共识

只有社会中的每一个人信仰法律，法律才会起作用。因此，引发社会各界对全民阅读立法的信任和认可，是全民阅读法律推行的基础。云南省可通过媒体宣传、广告宣传、专家解释等途径，向群众传达、解读全民阅读法律的精神、本源、责任主体、阅读开展、阅读保障和法律责任，促进群众知法、懂法、用法，获得群众对阅读法律的认可和信任。在此基础上，阅读立法所规定的相关责任部门将长期处于公众的监督下，法律的严格有效实施也得以保障。

3.2 着重保障群众阅读权利

全民阅读是公共文化服务的重要一环，它的显著特征就是公益与公平。因此，全民阅读立法应具备基本性、公益性和均衡性。是否阅读是个人的自由，立法并非为了惩罚不阅读的人，而是尽政府之责，为群众的阅读提供服务，这是一项法定义务。立法的目的是将全民阅读纳入地方经济社会发展规划，让阅读如同医疗、就业一样重要，成为政府提供公共服务、保障民生的重要内容，成为衡量城市发展水平的硬指标[7]。立法是为了保障公民平等地享有阅读权利，从明确政府之责、鼓励社会力量参与、发展阅读文化产业、加强阅读硬件设施建设等多方面引导、支持群众参与阅读、喜爱阅读，培养群众终生阅读的习惯，进而提升群众个人文化素养，加快学习型社会的建设进程。从云南省实际情况来看，在立法中尤其要着力保障弱势群体的阅读权利，加速推进边远农村、贫困地区、少数民族地区的公共文化站、农家书屋建设，最大限度地为农村留守儿童、家庭经济困难儿童、残障人士等弱势群体搭建阅读环境、引入阅读资源。

3.3 组建专业队伍，着眼科学立法

科学立法是法律制定的首要原则，地方性的全民阅读立法也必须建立在科学的基础之上。在法律的起草过程中，云南省应该立足本省社会发展实际和全民阅读工作实践，汇集全省行政资源和优秀的智力资源，确保阅读立法因地制宜的同时也应具有科学性。具体来说，应组建一支行政、学界、业界协同的立法调研队伍。其中，行政资源包括省人大科教文卫委、省人大法工委、省委宣传部、省新闻出版广电局、省政府法制办、省社科院等政府部门；学界人才可包括省内高校中的法学、图书馆学、新闻出版学等专业的优秀学者，如云南大学、云南师范大学等的专家教授；业界专家可吸纳来自云南省图书馆、昆明市图书馆、全省各高校图书馆、各级各类出版社等专业文化机构的阅读推广专家。此外，还应通过座谈研讨、专家咨询、问卷调查、网络调查等方式，全方位征询社会各界意见建议，进而形成完备、系统、科学的法律文本，促进云南省全民阅读的科学有序推进。

3.4 优化配置省内全民阅读资源

目前，由于云南省的全民阅读尚未形成成熟的文化产业，很多阅读设施与阅读资源的管理职责并不明晰，甚至多有交叉，这就导致了全民阅读事业发展效率低下，发展受制，因此，统筹整合现有的阅读软、硬件资源，转变传统、冗杂的管理方式尤为必要。阅读立法应完善阅读资源管理的职责体系，明晰政府、企事业单位和社会组织的权责与法律关系，协调公共图书馆、出版社、媒体和社会公益力量相互配合，消除体制壁垒和制度障碍，通过法律规定将省内阅读场所、阅读资源规范化、标准化，完善阅读资源共享机制，促进全民阅读形成完备的文化产业，保障全民阅读的长效、稳定发展。

4 结 语

无论是一国还是一省一地，公民文化素养跟不上经济发展水平都会制约其进步和发展，全民阅读的推动迫在眉睫。在阅读立法的过程中，云南省既需要学习国内其他省市的成功经验，注重向特殊群体、重点群体倾斜，又应结合本土实情，合力形成“政府搭台、全员参与”的多重主体推动下的协同工作机制，以一部健全有效的法律为“书香云南”的建设保驾护航。