村级安全生产管理制度体系建设

文/侯占杰 吴知函 尹伯男 纪阳

行政村是社会治理的末梢，是最小的管理单元，虽然是自治组织，但在行政管理体系中发挥着重要的作用，在安全生产管理或监管中也具有相应的法定义务，须发挥应有的作用。

自2018 年4 月8 日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《地方党政领导干部安全生产责任制》实施以来，各地陆续出台实施细则，安全生产责任环环紧扣，层层压实，对于推动各项安全生产工作的落实发挥着重要的作用。行政村是社会治理的末梢，是最小的管理单元，虽然是自治组织，但在行政管理体系中发挥着重要的作用，在安全生产管理或监管中也具有相应的法定义务，须发挥应有的作用。

目前，尚没有法规、文件对行政村在安全生产管理方面的要求做出明确规定，也未对相关制度体系建设做出明文规定。而规范、高效的发挥行政村在安全生产管理中的作用，又必须要以规范的制度体系作为基础和前提，因此，本文尝试对村级安全生产管理制度体系建设的相关问题进行研究，并提出制度体系建设的路径和方法。

村级安全生产管理现状

经对北京市所辖相关区域行政村的抽样调研，以实地走访、会议座谈、资料查阅等形式，获取行政村在安全生产管理中的第一手资料，并以此为蓝本对村级安全生产管理现状进行了分析。

现场调研

非法定行政监管机构，但履行一定行政管理职能

村委会是村民自治组织，既不是一级政府，也不具有法定监管权限。其在安全生产管理中，主要依据《安全生产法》承担报告职责。但实践中，乡镇党委政府在履行安全生产监管工作时，往往将行政村作为其监管的延伸和抓手，协助其开展相关监管工作。因此，行政村在某种意义上是安全生产监管工作的最前沿，承担着一部分行政管理的任务。

行政村是生产经营单位的聚集地

在北京市这样的特大型城市，城市周边的农村地区是中小型加工制造类企业、物流企业、仓储企业等行业企业的聚集地。尽管近年来，北京市大力疏解非首都功能，一大批与首都功能不相匹配的企业外迁，但散布在行政村的企业仍占有一定比例，还有一些村办企业、集体企业以及近些年发展起来的民俗户等经营形式，都具有生产经营的特点，其安全生产问题都值得关注。北京市大兴区2012 年和2018 年两次重大火灾事故，均发生在行政村。

退村进居的历史转型期

以北京为例，一些中心城市周边的传统行政村概念和生活生产方式正在改变，大量行政村处于整体拆迁、建设社区的进程中，行政村正在演化为居民社区，村委会向居委会过渡。在这一过程中，不论是拆还是建，都具有较高风险因素。即使在仍以农业为主的村落，随着各类合作社兴起，传统的自然经济模式也在逐步被打破，农民进入合作社以后，与合作社在某种意义上产生了雇佣关系，合作社的运行符合生产经营的特征。同时，合作社往往大规模使用机械化设备，农机安全较之以往存在更大风险。

广义安全，综合管理

行政村在安全管理上主要依靠村两委成员和一些外聘的保安员、巡查员。其安全管理是广义的，不仅包括针对村内生产经营单位的生产安全，还要关注村民的消防安全，村内的交通安全以及涉水、涉公共设施的公共安全等。在行政村一级的安全管理中，不能对应上级部门职责权限的区分进行内容切割，而应将所有安全事项整合在一起进行综合考虑，统筹管理。

村级安全生产制度体系建设的必要性

行政村开展安全生产制度体系建设是十分必要的，对于推动行政村加强安全生产管理，推动安全生产政策措施落实落地具有重要意义。

健全安全生产管理体系的需要

国务院安委会办公室印发的《关于加强基层安全生产网格化监管工作的指导意见》（安委办〔2017〕30号）指出，实施基层安全生产网格化监管，使安全监管体系延伸到最基层，是新形势下创新安全监管模式、增强安全监管的迫切要求，对提升全社会安全生产综合治理能力，构建全覆盖、齐抓共管的安全监管工作格局意义重大。健全村级安全生产管理体系，将安全生产管理或监管的关口再前移一步，重心再下沉一层，防线再靠前一道，管理体系实现全层级覆盖，无死角。

落实法定职责的需要

根据《安全生产法》第72 条的规定：“居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。”另外，在一些地方政府文件中，也涉及部分关于村级安全生产职责的规定。严格、规范、有序落实这些法定职责和行政管理要求，就必须要建立起较为完善的管理制度体系，明确管理责任，工作落实才有依据，才能减少工作的盲目性和随意性。

由图5可以看出，对于相同中心锥结构的旋流器，柱体部分的最大切向速度要大于锥体部分的最大切向速度，因为中心锥结构的加入会导致液流进入溢流管的流动空间减小使流速变大。随着上锥段底角的减小，特征线上旋流器的最大切向速度先增大后减小，与其他上锥段底角相比，上锥段底角为45°的旋流器内有更大的最大切线速度，说明适当的减小上锥段底角可以获得更大的最大切向速度，更大的最大切向速度也是降低旋流器分离粒度的有利条件之一。

弥补法规空白的需要

从调研情况看，行政村履行的安全生产管理任务要多于法规的规定，不仅是报告这一项职责，其承担的具体工作还是较为繁重的，比如日常安全巡查、安全宣贯等。《安全生产法》等法律法规对村级安全管理的规定又相对宽泛和简单，大量的履职行为并没有法规依据和明确的政策出处。因此，通过调查研究建立起一套适用于村级安全生产管理的制度体系，能够在一定程度上弥补法规上的空白，对于推动村级安全生产管理工作也将具有一定裨益。

适应村级安全生产管理特殊性的需要

村委会作为自治组织，不能等同于政府监管主体，其在履行安全生产管理职能时，需要符合自身的角色定位，因此不能简单地套用政府监管相关制度。同时，村委会还有可能是村办企业的直接经营者和管理者，是村内某些建设项目的直接参与者，在这些情况下，村委会又不能简单地作为监管角色，还可能需要履行一部分主体责任。因此，建设安全生产管理制度体系必须要适应这些特殊性。

解决现实问题的需要

近年来，发生在行政村内的生产安全事故教训极其深刻。未能建立完善的管理制度，履职内容不清，职责不明，程序不畅，是导致事故和相关人员被追究责任的重要原因。大量事故案例表明，行政村不能置于安全生产管理之外，不但要履职，还要规范全面履职，建立完整规范的制度体系十分必要。

村级安全生产制度建设的方法

当前，村级安全生产制度体系建设没有明确依据，可参考的政策文件也十分有限。需要通过创设一些方法来进行制度体系的构建。

法规条款分析法

尽管没有哪一部分法规明确规定村级制度的种类和内容，但通过相关职责内容的规定，可以进行制度推导。比如，《安全生产法》规定，村委会有“报告”职责，就可以推定村委会应建立安全生产报告制度，进而明确如何报告职责的履行主体、程序、内容等，从而达到规范履职的目的。

案例分析法

通过对典型事故案例分析，研究总结村级干部因安全生产事故被追究责任的规律和教训，从这些规律和教训中推导应该建立的管理制度类型。比如阜阳市临泉县2018 年“2·2”较大火灾事故调查报告指出，村委会对辖区经营场所日常消防安全状况巡查、监督不到位；未按要求认真组织开展消防宣传等工作。从这一案例的责任定性可以明确，村委会具有开展安全巡查和安全宣传的职责。履行这一职责就需要建立安全生产巡查制度和安全生产宣传制度。

上级要求指示落实法

在各级政府的安全生产督查督导中，以及在相关的政策文件指令中，有关村级安全生产的要求，可以作为制度建设的参考依据。比如，北京市某区政府组织安全生产督查工作，督查一直延伸到行政村，其在相关反馈报告中提出，安全生产相关记录填写不规范，备案内容不完整等。据此，建立档案管理制度即可作为落实督查要求的措施，也可以作为安全生产常态管理的一部分。

经验借鉴法

广泛收集一些地区政府的相关文件，借鉴吸收相关经验，转化为本地区村级安全生产管理制度内容。比如《河南省人民政府办公厅关于推进乡镇(街道)和行政村(社区)安全生产管理规范化建设的指导意见》、《北京市通州区人民政府关于进一步健全村（社区）级安全管理体系的意见》等都结合本地实际提出村级安全生产管理制度体系建设的一些内容，均可参考使用。

村级安全生产制度体系建设思路

目标是要建立一套符合村级安全生产管理实际，规范约束安全生产履职行为，推动安全生产责任落实的制度体系。

原则主要分为三点：一是简明原则。村级安全生产管理制度体系要简单明确，种类不宜过多，内容不能繁琐，以便于理解，通俗易懂为要。二是实际原则。村级安全生产管理制度体系要完全按照村委会的管理模式来设定，而不能简单参考或照搬。三是操作原则。村级安全生产管理制度体系要更加体现为工具性和执行性，甚至贴近于操作规程，制度内容即为操作事项和步骤。

在内容上，根据调研、资料梳理情况，按照课题设定的4 种方法，建议行政村按照如下内容建立安全生产管理制度。

安全生产责任制

安全生产责任制是安全生产工作的核心要素。根据相关法规，各级人民政府和生产经营单位都需要建立安全生产责任制。因此，村委会落实安全生产工作，就必须要建立责任制。村级安全生产责任制应参照《地方党政领导干部安全生产责任制》的规定，明确两委负责人为安全生产工作的第一责任人，其他委员和相关人员根据职责分工负责相关领域的安全职责。

调研发现，防火工作在村级安全管理中占有重要地位，消防部门也要求村委会进行一些制度建设。因此，村委会也应建立消防安全责任制。

安全生产报告制度

落实《安全生产法》的直接体现。报告制度要明确报告的情况、事项、流程、主体、记录等内容。

安全生产巡查制度

通过事故案例分析方法得出的。同时，从现实情况看，这也是村委会在安全生产工作中的一项十分重要的内容。村级巡查制度的巡查内容应宽泛，要包括生产安全、也要包括消防安全、交通安全、公共安全和居家安全。巡查要有记录，要有复查，发现重大隐患和违法行为要报告，这一制度要与报告制度相衔接。

安全生产例会制度

根据其他省市文件总结出来的，也是现实工作需要。各级人民政府均设有安全生产例会制度，村委会可仿照上级人民政府的做法，制定相应制度。

安全生产宣传教育培训制度

实践中，村委会承担了大量安全生产方面的宣传工作，同时，也有义务组织村内生产经营单位、村民等开展安全培训。宣传教育培训制度要明确实施主体、经费保障、工作范围、培训频次等内容。

安全生产档案管理制度

安全生产工作涉及大量制度方案、上级文件、记录表格等，做好安全生产档案记录，是保证安全工作可溯、可查的重要载体，也是安全工作规范化的重要体现。因此，村委会应建立安全生产管理制度，作为安全生产制度体系的重要内容。