2020全球反腐给我们哪些启示？

文李莉

2020 年人类共同经历了新冠肺炎疫情的巨大挑战。公共卫生危机带来的不仅仅是疾病本身的焦虑，也引发了危机与后危机时代反腐败问题的挑战。根据世界银行最新发布的2020 年度报告，全球范围内腐败现象依然呈现高发态势，腐败的规模、程度和复杂性都远远超出以往的水平。这场空前的公共危机也使得各个国家都必须花费大量资金投入到公共卫生、社会保障和经济刺激等领域，而这些领域中都出现了诸多腐败现象。

通过梳理2020 年全球腐败与反腐败状况，不难发现，从腐败问题来看，世界各国面临的挑战性问题是如何在疫情时代有效解决危机应对与有效监管之间的平衡；从反腐败层面来看，如何能够有效加强部门间、地区间合作，如何发挥数字化政府的积极效用，如何提升专业反腐败机构效能则是目前亟需思考的问题。

◎不确定性：腐败风险加剧

联合国秘书长古特雷斯在2020 年10 月15 日发表声明，敦促人们关注新冠疫情背景下的腐败问题。他强调，腐败问题虽然存在已久，但在新冠疫情期间发生的腐败危害更甚，必须予以坚决打击。他指出，腐败分子利用新冠疫情期间监督薄弱以及透明度缺失等问题挪用资金，致使最需要帮助的人们无法得到救助。

疫情期间，由于时间紧迫，一些政府可能未对供应商背景进行调查就采取非常规手段进行采购，还有不良商贩与控制供应链的人相互勾结，导致急需物资的价格攀高不下。南非反腐败机构特别调查科表示，他们正在调查的新型冠状病毒期间个人防护器材采购腐败合同，总金额已经达到80 亿兰特（约36 亿元人民币），涉及700 多家公司。依照初步调查报告，豪登省长马库拉已经开除了卫生厅长马苏库，源于马苏库没有遵守公共财务管理法案。除此之外，东开普的“摩的医院”合同，边境围栏丑闻以及林波波的供水项目长时间延迟、没有进展的情况都已经在调查当中。

随着新冠疫情危机的不断蔓延，世界各国面临短期内公共支出的急剧增长，目前已有一些国家曝出了疫情期间资金使用方面的腐败问题。这一问题在后疫情时代有可能会更多地被发现。

◎合作性：反腐败机构的支持系统

2020 年9月，巴西总检察长办公室宣布，将“洗车行动”反腐工作组的授权期限延长至次年1 月31 日。路透社评论，这对主持反腐调查的巴西检察官群体而言是一项“暂时性胜利”。

巴西于2014 年启动“洗车行动”，办公室设在南部城市库里蒂巴。调查起初聚焦于国营能源企业巴西石油公司政府工程贿赂案，最终牵出一系列波及巴西和拉丁美洲其他多国政商界的贪腐丑闻，致多国政商要人受到司法调查、犯罪指控乃至监禁刑罚，引发政坛震荡。2016 年，时任巴西总统罗塞夫因此遭弹劾；2017 年，时任总统特梅尔两次遭到起诉，但都涉险过关；而前总统卢拉则因贪腐和洗钱罪，被判入狱。“洗车行动”的影响波及诸多周边国家。调查发现，巴西建筑巨头奥德布雷赫特为取得合约而向哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉、巴西等14 个国家政府官员行贿，贿金总额近8 亿美元，成为拉美史上规模最大的腐败案。

“洗车行动”至今尚未获得全面胜利。随着腐败丑闻的发生，巴西政府自2019 年颁布了新法律，要求国有企业增强内控，通过引入财务委员会和内部审计委员会等机制来提升合同和采购流程的透明度，进而预防腐败。然而，目前看来，新出台的法律执行过程中遭遇很多问题。这些问题表面上看起来是法律层面的问题，实际却是反腐败改革过程中的深层次问题，如相关政策的配套和多部门之间的支持与协作。

上述案例不仅仅对于巴西产生巨大影响，也波及了拉美诸多国家。在解决这个贿赂案件时，由于各国缺乏有效的共通机制，没有建立起有效的合作，因此，即使巴西在后期通过出台新法律，但依然难以取得良好效果。

这个案例所反映出的问题是目前世界各国所共同面临的困境与难题，即如何能够通过实现部门间合作与信息共享来解决腐败问题。世界银行的年度报告也指出，腐败问题并非是孤立存在的社会问题，它需要与政治、经济、社会等各方面的政策与部门形成有机合作的整体。在全球一体化的今天，疫情的蔓延更加凸显出国际合作与信息共享的重要性。反腐败领域更是如此。2020 年11 月，G20 首次反腐败部长级会议签订《二十国集团领导人利雅得峰会宣言》等成果文件，这也是反腐败国际合作新的实践。

◎开放性：数字化反腐败

以大数据驱动的反腐败变革在2020年也愈加凸显其成效。

大数据的应用领域越来越广阔，很多国家都已经开始使用大数据来推进智慧城市和电子政务的建设，印度就是其中较为突出的国家。预测警务是一种使用大数据分析技术的应用，通过警方的干预预防犯罪，或者使用统计预测来化解犯罪问题。其优点是可更好地分配资源、预防犯罪、进行更全面的分析。但它也存在一系列问题，比如缺乏防止滥用的保障措施、使用不当易造成歧视、可能导致无正当理由监视、预测模型的不透明性。目前，印度各州已决定使用预测性监管技术。

此外，印度各邦都在尝试推出大数据项目和区块链技术项目，他们希望通过这些技术平台为提升政府治理透明度铺平道路。例如印度安德拉邦制作了大数据地理信息地图，替代了纸质地图，民众可以通过在线、收集、移动APP来进行操作。这一改革减少了税务、建筑领域等核心领域政府公务人员寻租的机会。

上述印度案例只是目前全球范围内利用新型技术探索反腐败的一个缩影。根据世界银行报告显示，数字化政府的急速发展深刻影响了公共部门治理的样态，也影响到了反腐败。目前大数据、云平台、人脸识别、区块链、AI 智能等技术都已充分被使用到政府治理和反腐败中，这些技术可以有效帮助政府部门发现腐败的线索。减少人对公共服务的介入，增加数字化治理手段的应用，减少寻租的机会。

虽然互联网的发展促进了透明度，但能否通过透明提升问责还取决于其他因素。这些因素包括，当事人是否能够便捷获取信息、理解信息，官员是否有能力和意愿回应民众的需求。因此，除了透明本身，较为宽松的、允许民众有效参与的环境，以及有助于民众分析、回应的信息渠道都是非常重要的。

◎专业性：反腐败机构的发展趋势

近年来，专业的反腐败机构受到越来越多的批评，因为其工作成效受制于各种资源限制。在大多数国家，并没有一个全国性的反腐败机构，无法协调各部门之间的合作。

目前，单一反腐败机构与多元反腐败机构孰优孰劣尚未有定论。近年来，两种形式都不乏成功的案例。其中，英国没有选择专门的反腐机构，而是通过在现有机构安排中以专家重组的方式，为国家犯罪局的国际反腐机构分配了许多反腐败职责。国际反腐机构有专门的工作人员和预算，它的能力得到了增强，取得了积极成果。成功的原因还在于总部的灵活性，以及高级官员的领导。他们有明确的重点，也有一定程度的执行权，这些都强有力地保障了组织的发展巩固。

立陶宛则成立了专门的反腐机构，即特别调查局，作为内政部的一个部门。它能够以更高的条件挑选经验丰富的员工，并从国内和国际指导中受益。特别调查局被视为具有强领导力和技术性的准法律执行机构。其有效性可归因于在已知情报的基础上采取的战略方针，特别的技术方法以及国际机构的持续性指导。

在不丹，之前成立了反腐败委员会，旨在根除腐败。就其规模和能力而言，它获得了不成比例的授权，其工作人员和活动迅速增加。然而，不丹在建立反腐败委员会时没有进行机构和腐败风险评估，而这本可以帮助反腐败委员会在实际工作中明确机构存在的差距和弱点。这种战略规划的缺乏导致许多改革并没有解决过去的遗留问题。因此，反腐败委员会仍面临挑战，因为它并不完全适合该国的环境。

从上述三国的案例可以发现，反腐败机构的专业性建设是否能够有效发挥作用，实际上不仅仅取决于机构的建立，更重要的在于反腐败机构与其他机构之间的权力划分、功能分配以及制度环境的配套等。

通过对世界范围内的案例比较和总结可以发现，反腐败过程中合作性、公开性与专业性都是重要的趋势特征。但基于这些特征，传统要素依然发挥着重要的作用。各国实践依旧表明，反腐败需要政治领导坚定的决心，这是反腐败成功的根本保障；制度建设提供规范化的保障，规则的制定与执行都需要重要的规范。社会环境的支持与配套亦是支持技术、机构发挥效力的重要保障。