英美智库网络安全研究：特点与倾向

文/张元

网络安全是国际安全研究中的热点话题。当前，欧美智库在这一方面取得了较多成果。本文选取了六家英美智库，即战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）、凯托研究所（Cato Institute，CATO）、布鲁金斯学会（Brookings Institution）、信息技术与创新基金会（Information Technology &Innovation Foundation，ITIF）、国际战略研究所（International Institute for Strategic Studies，IISS）、查塔姆研究所（Chatham House），探讨和总结它们在网络安全研究中的架构设置、基本特色、核心话题和对华倾向。

英美智库网络安全研究的架构设置

英美智库在网络安全研究上有较为明晰的结构安排。研究被划归于不同的主题、分主题、计划和项目中。这种树状结构的设置，反映出各家智库对网络安全的内涵和外延有着不同的认识。

（一）战略与国际研究中心。战略与国际研究中心将网络安全研究归入网络安全与技术研究主题，该主题被细分为网络安全，情报、监视和隐私，军事技术，空间，技术与创新五个方面，且各有侧重。具体执行网络安全与技术研究主题的是技术政策计划和国际安全计划。技术政策计划主要探讨数字技术的挑战及其如何重塑全球经济和社会，为全球受众提供网络安全、隐私和监控、技术创新以及互联网治理方面的分析和建议。国际安全计划分析网络安全对美国安全利益的威胁，立足于军事。

（二）凯托研究所。凯托研究所的网络安全研究设置于电信、互联网和信息政策研究之中，但没有相应的研究中心和专门的研究项目支撑，甚至从电信、互联网和信息政策的五个子领域来看，凯托研究所也较少明确提及“网络安全”概念，仅阐述为“数据安全”。不过，这并不意味着该研究所不重视网络安全研究。凯托研究所认为，互联网是保障和促进个人自由、自由市场以及限制政府权力的重要新兴领域，其研究关注点实际上是将网络安全延伸到网络自由和网络人权层面，对网络安全监管的负面效应进行深入探讨。

（三）布鲁金斯学会。布鲁金斯学会的网络安全研究渗透在不同的研究计划、研究项目和研究中心之中。在研究计划层面，网络安全是外交政策计划和治理研究计划的重要方面。在研究项目层面，主旨鲜明地涉及网络安全的有人工智能与新兴技术倡议、数字经济与贸易项目、金融与数字包容性项目。在研究中心层面，该学会专门设置了技术创新中心，关注十个重点，即数字基础设施、移动经济、电子政务、数字媒体、技术转让、研究与开发、新兴技术管制、数字医学、数字金融服务、远程教育。技术创新中心旨在提供影响美国和全球技术创新领域的公共辩论和政策制定研究，重点是识别和分析关键发展，为利益攸关方配制和宣传最佳方案，向决策者介绍改善创新所需的行动，并加强公众和媒体对技术创新的理解。

（四）信息技术与创新基金会。信息技术与创新基金会在宾夕法尼亚大学智库排名中常居全球科学技术类智库第二名，是美国最权威的科学和技术智囊。它主要围绕美国国家科技创新政策、科技创新与国家竞争力、互联网与信息产业政策等问题展开研究，在信息技术和数据领域处理网络安全相关议题，主要涉及网络安全、数据创新、电子政务、互联网、隐私和公共安全。另外，它还在技术政策待办事项清单中列出了与网络安全相关的政策建议。

（五）国际战略研究所。国际战略研究所的网络安全研究由三个部分组成：一是在恐怖主义与安全主题下设置网络安全研究议题，侧重非传统安全视角；二是网络能力和未来冲突专题项目；三是在香格里拉对话会中设置网络安全讨论。其中，网络能力和未来冲突专题项目旨在分析卫星、机器人、人工智能、量子计算等技术在军事与情报领域的应用；评估网络大国的能力，审查影响国家网络空间行为的法律和规范倡议；分析影响公民社会的新军事理论和技术，思考国家空间竞争的前景；寻求让主要网络大国的决策者与关键人物参与对话。2018年和2019年香格里拉对话会分论坛，旨在确定还处于研发阶段的关键技术的发展程度，预测这些技术被引入政治、军事活动的时间表，评估其对国际权力平衡的影响。

（六）查塔姆研究所。查塔姆研究所又名皇家国际事务研究所（Royal Institute of International Affairs），其网络安全研究主要由国际安全部负责，重点进行以下三方面的工作：讨论打击网络犯罪和其他网络威胁的安全策略，特别是针对民用和军用核设备等关键基础设施的网络威胁；通过全球互联网治理委员会，研究网络安全法律治理与隐私保护之间的关系；探讨网络安全与全球相互依赖的关系。《网络政策》杂志是该研究所主办的分析网络政策的重要期刊。查塔姆研究所的网络安全研究特别注重关键基础设施的网络攻击与保护问题。

英美智库网络安全研究的基本特点

英美智库有着比较成熟的运作机制。各家智库的研究理念和研究侧重各有特色，并且它们在与政府的长期互动中积累了越来越多的话语权和影响力。

（一）对网络安全的研究均秉承智库既有的研究理念，或者深受其影响

战略与国际研究中心是美国重要的保守主义政策研究机构。它在网络安全研究方面延续其一贯的保守主义倾向，强调采取全面的战略和措施维护美国网络安全利益。在设定网络安全与技术研究主题时，战略与国际研究中心强调，将在分析技术变革如何改变国家行为体的基础上，寻求保障美国安全的方法。信息技术与创新基金会的网络安全研究也偏向保守主义。它认为美国科技创新能力不足源于两点：一是美国政府长期奉行自由市场理念，对科技创新支持不够；二是其他国家采用非公平政策损害了美国的竞争力，而美政府对此反应过于温和。因此，它主张加强政府监管和支持力度，以应对网络安全问题。凯托研究所是美国自由主义派智库，该研究所称其使命是通过“增加对公共政策的理解”实现“有限政府、个人自由、市场经济，以及和平”的愿景。因此，其网络安全研究凸显出强烈的自由主义意识形态，保障和维护自由市场、言论自由、个人隐私是它的出发点。凯托研究所的电信、互联网和信息政策研究的目的十分明确，即增进自由主义的美国信息政策制定，以及信息技术在自由市场原则下的发展。

（二）在军事、政治、经济、法律、技术等领域，每家智库的研究各有偏重

信息技术与创新基金会的网络安全研究侧重于技术与公共政策的交叉领域，主要关注人工智能、大数据、云计算等技术创新对网络安全和政府公共服务的影响，并提出具有较强的专业针对性和可操作性的政策建议。它鼓励通过技术创新解决网络安全问题，且由于重视技术的务实特点，逐渐成为美国IT企业、互联网行业与政府之间沟通的桥梁。国际战略研究所的网络安全研究偏重于国际政治、国际安全范畴，它的报告、分析、研讨活动大多围绕国家行为体展开，关注以国家为主体的网络活动，并评估其对国际安全的影响。查塔姆研究所侧重研究网络安全的法律问题，它认为现有的网络犯罪国际法律框架是支离破碎的，没有统一的治理架构，而网络犯罪调查需要广泛的跨境协调，因此寻求促进网络安全立法，推动网络安全管理合法性。它非常关注英国脱欧带来的网络法律文本冲突与《欧洲委员会网络犯罪公约》（又称《布达佩斯公约》）的适用性，指出如果英国脱欧，欧盟委员会发布新的隐私盾文本与英国政府公布的更新版《调查权力法案》（《窥探者章程》）之间将发生冲突；认为目前《布达佩斯公约》是管理网络犯罪的主要国际文书，但俄罗斯等国仍拒绝批准该公约是一个隐患。

（三）各智库均注重提升网络安全方面的舆论话语权和政策制定影响力

战略与国际研究中心肯定政府部门在网络安全的中心地位，主张保持与政府部门的紧密合作。其下设的网络政策工作组认为，为实现网络安全工作的全面性和协调性，必须保持白宫的中心地位和领导力。布鲁金斯学会特别注重研究成果传播：时常在国会作证，向决策者及其在重要问题上的助手进行情况简介；设置技术库博客，提供有关美国和世界各地科学技术发展趋势的评论；其学者经常向记者提供分析，并出现在电视和广播节目中，《纽约时报》也设有布鲁金斯学会专栏。此外，布鲁金斯学会研究人员有着丰富的传播经验和关系网络。信息技术与创新基金会深入参与美国政府网络安全决策，对相关部门具有较强的影响力。该基金会经常参加美国国会和政府部门听证，并会同这些机构举办政策讨论活动。国际战略研究所的网络安全研究团队拥有丰富的情报机构工作经历。

英美智库网络安全研究的核心话题

尽管不同智库对网络安全的研究议题各有侧重，但从根本上来看，它们都在探讨三对重要关系：政府或企业参与网络活动，与个人信息安全、公民隐私自由之间的关系；网络技术进步所引发的安全风险，与通过技术创新解决网络安全问题之间的关系；网络安全的国内政策主张与某一国的国际战略之间的关系。

（一）政府或企业参与网络活动，与个人信息安全、公民隐私自由之间的关系

在公民隐私自由与国家安全利益的平衡方面，战略与国际研究中心更突出国家利益，强调确保美国政府维护国家安全的能力。为回应“棱镜门事件”揭露出来的美国情报机构对国内外进行广泛监控和窃听的丑闻，该中心就美国在平衡国家安全和公民自由的背景下如何保持重要的情报能力进行了分析。凯托研究所反对和抵制美国政府大规模监管和干预互联网，甚至认为政府行为在威胁网络安全，强调通过启迪公众网络安全意识，集合公众力量，形成对政府的制约与监督。“棱镜门事件”后，它声讨奥巴马政府对网络监控的纵容，与负责网络监控职能的美国政府部门之间关系非常紧张。查塔姆研究所注意到数据滥用对个人隐私和信息安全的危害，寻求提高数据管理的安全水平。在剑桥分析公司分享数千万份脸谱数据后，查塔姆研究所通过举办企业会员活动，披露了滥用个人数据的风险问题。

（二）网络技术进步所引发的安全风险，与通过技术创新解决网络安全问题之间的关系

布鲁金斯学会特别关注和看重技术进步导致的网络安全威胁，并通过一系列出版物公开阐述自己的观点。战略与国际研究中心注重利用美国的技术优势来维护网络安全。它认为在应对网络攻击方面，美国必须充分利用硅谷的创新优势。为此，网络政策工作组设置了硅谷分小组。凯托研究所则信奉通过市场竞争和互联网自身发展来解决网络安全问题。它认为，技术人员和互联网用户的集体智慧大大超过了任何政府监管机构，互联网问题的解决方案可以在互联网上找到；解决消费者担心的隐私保护问题的最好方案是企业的信息服务竞争，而非政府监管。

（三）网络安全的国内政策主张与某一国的国际战略之间的关系

布鲁金斯学会的网络安全研究凸显了政府中心主义，肯定美国政府是解决国内外网络安全问题的核心角色和主导力量。其外交政策计划和治理研究计划，都是基于美国政府这个中心来分析地缘政治、大国政治、全球治理问题。布鲁金斯学会与美国国务院、商务部等制定和参与网络空间战略的部门互动频繁，特别是“棱镜门事件”后，美国在制定全球网络空间行为规范上的努力受挫，它积极帮助美国政府摆脱困境，增加其在全球网络空间管理中的主导权。国际战略研究所被认为具有盎格鲁—撒克逊背景，其资助方主要来自英国、美国和加拿大。它关于网络安全的研究立场注重维护以英美为首的西方国家利益，寻求防范俄罗斯等非西方国家在网络安全领域的活动。

英美智库的涉华网络安全研究

在涉华网络安全研究上，以上六家智库的基本倾向是“以批判为主，以合作为辅”。

（一）对中国维护网络安全的举措持负面评价，甚至给予严厉批评

凯托研究所对中国网络安全治理持较为负面的看法，因为中国加强网络安全治理与该研究所的自由主义理念相悖。信息技术与创新基金会重视对中国网络安全相关产业政策、运营环境和法律规范进行研究，认定中国加强网络安全的举措为“创新重商主义”。对于中国要求关键行业数据存储境内化的政策，该基金会于2016年发布例行报告进行批评；其2017年报告又称，中国“关键信息基础设施”运行安全条款概念模糊。查塔姆研究所的网络安全研究与中国在互联网治理理念上存在巨大差异。它认为，中国不再满足使用国际规则，而是在幕后将网络世界置于国家政权之下；中国在治理网络恐怖主义方面的许多提议，可能是中国打击政治异议行为的表现。此外，它还对中国拒绝批准《布达佩斯公约》提出质疑。

（二）视中国为英美两国网络安全的威胁，并寻求防范中国

战略与国际研究中心设立了中国网络展望、中国创新政策系列等项目，分析中国新兴信息技术与网络治理体制，通过关注所谓的“中国网络经济间谍”和中国网络作战能力等，宣传网络安全领域的“中国威胁论”。中国网络展望旨在了解中国不断发展的网络空间治理方法的安全性和商业影响，帮助美国予以应对。该中心甚至认定中国同俄罗斯、伊朗和朝鲜对美国采取了强制性的网络攻击。2019年，战略与国际研究中心对华为公司与欧洲国家进行5G技术合作一事表示强烈关注。信息技术与创新基金会建议美国政府加大对本国国内网络技术创新的支持，并迫使中国改变或撤消相关政策。信息技术与创新基金会发布报告，认为中国的“创新重商主义”在威胁世界经济，要求美国政府采取更加强力和完整的措施。国际战略研究所的网络安全研究和相关活动配合以美国为首的西方国家对中国进行牵制。香格里拉对话会已经成为西方国家散布“中国网络威胁论”的平台。

（三）不否认中国是国际互联网治理中不可或缺的一环，希望加强同中国在网络安全议题上的交流与合作

战略与国际研究中心希望同中国开展网络安全方面的对话与合作。自2009年开始，该中心与中国现代国际关系研究院共同举行机制性的网络安全二轨对话，就中美共同关心的网络安全议题进行交流。布鲁金斯学会深度参与了同中国方面的交流与对话。2018年世界互联网大会召开期间，中国网络空间研究院和布鲁金斯学会共同主办了互联网国际高端智库论坛。信息技术与创新基金会强烈希望影响中国网络安全政策的制定。针对中国《国家互联网信息办公室关于个人信息和重要数据出口安全评估公众咨询的通知草案》，信息技术与创新基金会专门向中国国家互联网信息办公室提交了《对中国国家互联网信息办公室处理数据的评论》，认为该通知草案增加了数据管理和数据跨境转移的成本和复杂度，将破坏中国从数据驱动创新中受益的能力。