认罪认罚从宽制度实施中的困境及对策

马强 王溦

坦率地说，在基层检察机关办案人员看来，认罪认罚从宽制度的全面推行，并未真正实现“案件多元化分流、提高诉讼效率”的改革目标。如何在办理这类案件中充分落实“程序从宽”和“实体从宽”的立法精神，有效实现增设此项制度的立法目的，是当前亟待解决的重大理论和实践问题。

反观一年多来的司法实践，认罪认罚从宽制度似乎已经陷入了“简易不简，速裁不速”的尴尬窘境。这项曾被诩为“构建案件分流机制，优化配置司法资源”的新型诉讼制度，并非源自于司法人员的积极性和主动性，而是基于上级的强行推进和业务考核，以致实施中出现如下困境：

困境一：不合理的考核指标

西部某地级市检察机关在对下级检察机关的业务考核指标中，提出了“确定刑量刑建议采纳率”高于90%的要求。据悉，这一指标在全国很多地方的检察机关考核中都存在。

该项指标要求检察官在提起公诉的时候，不但要提出精准的确定型量刑建议，还要保证该量刑建议得到法院的采纳。这实际上剥夺了法院对刑事案件的自由裁量权，无疑会招致审判机关的反感，导致在判决中对检察机关的量刑建议不予采纳。

刑事诉讼法第二百零一条规定，对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但并未规定如果法院没有执行“一般应当”的规定检察机关能否提出抗诉。因此，目前围绕几起因未采纳检察机关量刑建议而抗诉案件的合法性、合理性、必要性的大讨论，由于立法上的先天不足，陷入了“公说公有理、婆说婆有理”的尴尬困境，难有结论。

困境二：有难度的部门配合

认罪认罚从宽制度的实施不仅需要审判机关的支持，还需要司法行政机关的配合。按照规定，检察机关对于认罪认罚案件在提起公诉的时候，必须随案移送认罪认罚具结书，该具结书必须有辩护人或者值班律师在场的情况下才能签署。对于没有辩护人的案件，或者辩护人不能及时在场的情况下，则只有请值班律师在场。

而现在的司法现状是，全国绝大多数检察机关都没有值班律师常驻，检察机关需要向法律援助中心申请值班律师。在笔者的司法工作经历中，甚至出现过向犯罪嫌疑人再三央告，以完成认罪认罚适用率的考核指标的反常情形。

困境三：重复性的繁琐程序

现在检察文书种类之多、要求之严，让办案人员深受其苦。例如每个案件都必须给犯罪嫌疑人发送《认罪认罚权利义务告知书》，制作并向法院发送《具结书》《量刑建议书》《速裁程序建议书》，要制作讯问笔录、庭审笔录、讨论笔录等，对没有委托辩护人的还必须向法律援助中心发出《申请法律援助通知书》……以此满足有关部门“痕迹主义”的要求。

这些文书在案件办结后不可避免地形成了一本厚厚的“内卷”，办案人员大量的时间和精力都耗费在重复填写、制作这些文书上，不仅降低了办案效率，更影响了办案人员适用认罪认罚从宽制度的积极性。

困境四：办不到的办案时限

比较1996、2012、2018国家立法机关对刑事诉讼法的三次修改不难发现，所谓程序简化的重点无非是减少合议庭成员数量、压缩庭审时间、简化庭审程序，而对于审查起诉和审查批准逮捕几乎鲜有涉及。

庭前阅卷、制作文书等工作非但没有减少，反而有所增加，加之速裁程序中把“一个月”的审查起诉期限压缩至“十天”，就相当于要检察官在更短的时间内完成相同的工作量。因此，要繁简分流、合理配置司法资源的立法初衷很容易落空。

对策一：建议实行刑拘直诉，体现“程序从宽”

众所周知，认罪认罚从宽制度中“从宽”的含义包括“程序从宽”和“实体从宽”两层含义。在现有诉讼体制框架内，在保证公平公正的前提下，要突破制度桎梏，实现程序从宽，让犯罪嫌疑人感受到认罪认罚带来的好处，也让办案人员乐于适用该项制度，笔者主张可以试行刑拘直诉制度。

所谓刑拘直诉制度，是指检察机关对犯罪嫌疑人自愿认罪认罚案件，适用速裁程序，侦查机关作出拘留决定后，不再提请检察机关审查批捕，而是在刑事拘留期限内移送审查起诉，并由检察机关提起公诉。

由于该项制度打破了传统僵化的“流水作业”的必经刑拘、逮捕、起诉的诉讼阶段模式，避免了诉讼过程的重叠，节约了司法资源，提高了诉讼效率。特别是对犯罪嫌疑人来说，对其不予逮捕，避免长期羁押可能导致在羁押场所的“交叉感染”，大大缩短了诉讼进程，有利于保障犯罪嫌疑人的基本权利。

逮捕作为一项刑事强制措施，目的在于保障刑事案件诉讼过程的顺利进行，其本身并不具有惩罚的意义。但逮捕除了保障诉讼的顺利进行外，无异于在起诉前多了一道“审查批捕”程序，即用重复的审查和检验以保证案件质量。

案件经历的阶段越多，处理时间就会越长，司法成本就会增加。对那些在提请批捕时就已经达到了犯罪事实清楚，证据确实充分的起诉标准的轻微刑事案件而言，这些重复审查几乎没有必要。

在“捕诉一体”已经在全国检察机关全面推行的背景下，“谁批捕，谁起诉”已经成为检察机关办案的基本模式，那些犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的轻微刑事案件，在侦查机关提请审查批准逮捕的时候，就已经达到了起诉标准，如果还是僵化地适用传统的拘留-逮捕-起诉-审判的“流水作业”模式，不仅会造成司法资源的浪费，而且不利于诉讼效率的提高。

为保证刑拘直诉制度的公正和效率，适用中需要具备以下条件：一是只适用于轻微刑事案件，一般来说，犯罪嫌疑人可能判处的刑罚应当在有期徒刑一年以下；二是只适用于犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的案件，对于不认罪或者不认罚的案件，则不能适用；三是要求侦查机关在刑事拘留期间，对案件已经达到“事实清楚，证据确实充分”的证明标准；四是推进驻派出所检察室制度或值班公诉人制度，为刑拘直诉制度的推行创造条件。

对策二：扩大不起诉裁量权，落实“实体从宽”

不起诉制度源于起诉便宜主义，旨在审判之前终结诉讼程序。无论是从认罪认罚从宽制度的价值考量，还是效益考量，在审判前，对符合条件的案件适用不起诉制度，将轻微刑事犯罪案件及时分流出诉讼程序，实现认罪认罚从宽制度的实体价值，不仅有制度可行性，也有现实的必要性。

现阶段我国检察机关对不起诉制度的适用非常保守。以笔者多年的办案经验来看，案件的不起诉率大多在5%以下，法定不起诉率更低。这除了有司法体制的原因之外，还与检察机关过于“慎用”不起诉制度的两个原因有关：一是司法责任制推行下，检察人员不敢适用；二是不起诉制度适用程序复杂，文书繁多，检察人员不愿适用。其结果，不起诉制度几乎被架空，大量的轻微刑事犯罪案件被推到法院。

刑事诉讼法明确规定，犯罪嫌疑人的行为构成犯罪，但是情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，检察机关可以作出酌定不起诉决定。尽管对“轻微刑事犯罪”，不同的司法人员有不同的认识，对同一种行为也可能得出不同的结论，但犯罪嫌疑人的认罪悔罪表现都是必不可少的考量因素。故犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，应明确作为适用酌定不起诉制度的先决条件。这不仅能激励犯罪嫌疑人在审判前阶段认罪，达到刑罚的特殊预防的目的，而且对于实现认罪认罚制度在审查起诉阶段的作用有现实意义。

同时，鉴于我国目前司法实践中酌定不起诉的适用状况，应当减少对酌定不起诉决定的限制，取消复杂的内批程序，由承办的检察官决定并承担责任，这也是落实司法责任制的体现。

同时，可以扩大“附条件不起诉”制度的适用。所谓附条件不起诉是指检察机关对于未成年人涉嫌刑法分则第四、五、六章规定的常见多发的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，检察机关可以不立即追究其刑事责任，而是给其设立一定的考验期。如果其在考察期内遵守规定，考验期满后，检察机关将依法作出不起诉决定。

由于现行法律将附条件不起诉的适用对象限定为未成年人，没有发挥出该功能的最大价值，可以考虑对附条件不起诉的适用对象取消年龄上的限制。当然，在成年人案件的附条件不起诉中，可以设定一些合理的条件和义务，如预缴罚金，社区服务，向被害人真诚悔罪、赔礼道歉、赔偿损失等。