加拿大“中等强国外交”的困境及前景

张笑一

[内容提要] 加拿大将“中等强国”作为本国自二战以来的核心外交定位并在对美关系、全球治理、斡旋等三大领域取得过巨大成功。然而自特朗普就任美国总统以来，加拿大中等强国外交遭遇全面困境：加美特殊关系为美国胁迫，加被迫处于屈从地位；全球治理努力受到重创，竞选联合国安理会非常任理事国失败；也未能在国际矛盾中发挥有效的斡旋、调停作用。加中等强国外交受挫既有全球权力格局变化、美国政治中民粹主义上扬等外在原因，也有特鲁多政府对美持“一边倒”外交立场、加拿大相对实力下降等内在原因。拜登入主白宫有望给加拿大的中等强国外交带来转机，特鲁多政府也将不遗余力支撑美国领导的国际秩序。然而，鉴于外部和自身的诸多局限，中等强国外交能否走出困境尚存巨大的不确定性。

“中等强国”是加拿大自二战以来外交战略的核心定位，曾取得过巨大成功。然而自特朗普就任美国总统以来，加拿大中等强国战略遭遇重大挫折。加拿大历史上仰仗与美国的“好关系、超级关系”①John Kirton, Canadian Foreign Policy in a Changing World,Toronto,Nelson,2007,pp.141-150.高枕无忧，通过《北美自由贸易协定》获得了外贸和外资的成倍增长，目前在美国的胁迫下完成了《美墨加协定》的谈判，还须应对来自美国的各种威压；历史上曾主导建立了联合国的若干重要机制或机构，包括联合国大会成员制度、联合国环境规划署、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》等等，但现今倾注全力竞选2021～2022 任期的联合国安理会非常任理事国席位却惨遭失败；曾通过斡旋努力成功化解了苏伊士运河危机，开维和行动之先河，当前对于国际危机局势中屡见不鲜的制裁和军事干预，在和平斡旋方面的功绩却乏善可陈。加拿大的中等强国外交为什么遭遇这般挫折,今后将要何去何从？针对这些问题，本文拟在阐述加拿大中等强国外交在对美关系、全球治理、斡旋等传统优势领域的困境的同时，剖析其背后深刻的综合成因，并对发展前景作一分析。

一

“中等强国”（Middle Power）这一概念最初是加拿大创造的。②Adam Harris Chapnick, Redefining Canadian: A History of Canada and the Origins of the United Nations Organization, 1941-1945,PHD Thesis of University of Toronto,2004,p.157.1944年，时任加拿大总理麦肯齐·金（Mackenzie King）借用这一提法来提高二战后加拿大的国际地位。③Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations, Vancouver, UBC Press, 2005,pp.95-148.冷战中加拿大作为中等强国声名鹊起，“中等强国”成为加拿大政界、学界、媒体普遍认可的通用话语，④John Holmes,“Is There a Future for Middlepowermanship?”in J. King Gordon, ed., Canada’s Role as a Middle Power, Toronto,Canadian Institute of International Affairs,1996,pp.13-28.并成了加拿大外交的核心定位。过去，加拿大“中等强国”外交战略曾取得巨大成功。一是加拿大从加美特殊关系中大获裨益。在安全方面，加拿大倚仗北大西洋公约组织（NATO）和北美空防司令部（NORAD）的庇护，维持着极低的国防开支。在“9·11 事件”以后的北美防务中，美国投入本国全部资源应对北美安全危险，加拿大的贡献仅作为补充。①Christopher Sands,“Canadian National Security after 9/11:What Does the United States Expect?”, Canadian American Strategic Review,Simon Fraser University,2002,p.1.在经济方面，得益于1989 年生效的《加美自贸协定》以及随后于1994年生效的《北美自由贸易协定》，加拿大约85%商品对美出口，与美经济活动的贡献约占加国民生产总值40%。②Earl Fry,“New Economy, New Technology: What’s in Store for Canada - U. S.Economic Relations?”Canadian Foreign Policy Journal,Vol.10,No.2,2003,p.153.二是为全球治理作出了突出贡献。在布雷顿森林会议上，加代表团对于国际货币基金组织和世界银行的建立发挥了关键作用。加拿大官员是《关贸总协定》《世界人权宣言》等重要文件的主要起草者。加拿大对于发展以联合国为核心的全球治理体系贡献巨大，也是二十国集团最初的发起国和创始国之一。三是在国际社会中成功地发挥过斡旋的作用。1948～1972 年，加拿大虽对美国大体顺从，然而对苏联的外交基本独立于美国的意志，主动对苏联表示缓和姿态，并积极推动美苏达成缓和。③Gregory Raymond,“Canada Between the Superpowers: Reciprocity and Conformity in Foreign Policy, ”American Review of Canadian Studies,Vol.17,No.2,1987,pp.221-236.新生的中华人民共和国曾备受西方国家抵制，加拿大在台湾问题上采取创新性的解决办法，成为美国等西方各国之后与新中国建交的模板。④B.Michael Frolic,“The Trudeau Initiative,”in Paul M.Evans&B.Michael Frolic eds.,Reluctant Adversaries:Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press,1991,pp.189-261.中华人民共和国得以恢复联合国的代表席位，也与加拿大的多方斡旋密不可分。⑤Don Page,“The Representation of China in the United Nations: Canadian Perspectives and Initiatives, 1949-1971, ”in Paul M.Evans&B.Michael Frolic eds.,Reluctant Adversaries:Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press,1991,pp.73-105.

但是，自特朗普上任以来，加拿大昔日成功的中等强国外交陷入全面困境。特朗普执政之下的美国改变了与加拿大的关系模式，前任加拿大驻美国大使德里克·H·伯尼（Derek H.Burney）感慨道，对于美国而言，加拿大“不再特殊，也不再拥有特权”。⑥Derek H. Burney,“Canada-US Relations: No Longer Special or Privileged,,”American Review of Canadian Studies,Vol. 50, No. 1,2020,pp.128-132.加拿大大半个世纪以来参与经营的全球治理机制遭到严重破坏，特鲁多自上任以来一个主要外交目标就是争取联合国安理会非常任理事国席位，但其努力惨遭失败。加拿大在多个地区矛盾中的斡旋努力逐渐偏离了既有的轨道，未能发挥调和矛盾的作用。

第一，美加特别关系遭遇重大挫折。从地缘政治角度上看，加拿大别无选择，必然将美视为外交重心所在。加拿大外交界元老杰克·奥斯汀（Jack Austin）认为：身处美国的势力范围内是自二战以来加拿大无法回避的现实。⑦“Excerpt from the Remarks by the Honourable Jack Austin at Lunch on 20th September,”in Timothy Cheek and Paul Evans,“China Choices: Recalibrating Engagement in a Turbulent Era, Canadian and Australian Views”, School of Public Policy and Global Affairs,University of British Columbia,20-21 September 2019.以美国为中心的加拿大外交虽然有伤自尊，却能够最好地捍卫加拿大的国家利益、维持加拿大的国际影响力。⑧Michael Hart, From Pride to Influence: Towards a New Canadian Foreign Policy,Vancouver,UBC Press,2008,p.17.然而，特朗普上台以来，将美国利益凌驾于各国之上的“美国第一”原则对加拿大这个昔日最亲密的盟友也不例外。在安全方面，特朗普扬言北约早已“过时”、美国只应保护那些支付了“该支付的国防费用”的国家。⑨Shayna Freisleben,“A Guide to Trump’s Past Comments about NATO,”http://www.cbsnews.com/news/trump-nato-past-comments/.（上网时间：2020年8月26日）这些言论虽然并没有付诸实施，却令长期依赖美国防卫的加拿大颇为紧张。在经济方面，从《北美自由贸易协定》的再谈判，到美国商务部对加拿大庞巴迪（Bombardier）公司实施制裁、美对加拿大肆意征收关税等，显示特朗普对加拿大的伤害随处可见。

对美双边贸易约占加拿大对外贸易总额的2/3，《北美自由贸易协定》是加对外贸易领域最重要的制度安排。2017 年5 月，特朗普以撕毁这一运行23年之久的自贸协定为威胁要求重新谈判。在再谈判过程中，美国步步威逼，加始终处于“防御”态势。在2018 年8 月谈判接近尾声时，美国宣布与墨西哥达成双边协议，特朗普在推特上扬言没必要把加拿大留在新的北美自由贸易协定之内①Donald J. Trump, @realDonaldTrump, Twitter, September 1,2018.，加拿大只得匆忙应对。最终签署的《美墨加协定》保留了《北美自由贸易协定》的大部分条款，但加拿大在奶业和制药行业、墨西哥在汽车制造业被迫作出让步。美国还通过限制与“非市场经济国家”自由贸易谈判的条款，“把加拿大和墨西哥锁定在美国的卫星轨道上，限制他们发展抗衡美国经济影响的能力”。②Shannon Proudfoot&Jason Markusoff,“The USMCA Explained:Winners and Losers,What’s In and What’s Out,”https://www.macleans.ca/economy/the-usmca-explained-winners-and-losers-whats-in-and-whats-out/.（上网时间：2020年8月26日）美国商务部对加拿大庞巴迪公司实施制裁是其贸易保护主义的典型例证。2017 年9 月26 日，应波音公司的无理投诉，美国商务部宣布对加拿大庞巴迪公司的C 系列飞机征收219%的关税。就此，美国商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）在记者招待会上宣称：“美国重视与加拿大的关系，但即便是我们最亲密的盟友也必须按规矩办事”；他还不无骄傲地指出，美国商务部所处理的反倾销案比去年同期增长了48%。③Alexander Panetta,“Massive Duty on Bombardier Just Latest Example of New Tariff - happy Climate in Washington,”https://globalnews.ca/news/3771352/bombardier-boeing-duty-tariff/.（上网时间：2020年8月26日）虽然此制裁本身对于庞巴迪这样的巨型企业来说不会构成重大伤害，但此案充分表明，以邻为壑已经成为美国商务部对待国际贸易的基本立场，对蜜友加拿大也不会手软。特朗普还通过行政命令随意对加拿大征收关税。2018 年5 月31 日，美国商务部长威尔伯·罗斯以威胁美国国家安全为由，宣布对进口钢25%的关税和对进口铝10%的关税将适用于加拿大、墨西哥和欧盟。加拿大约45%的钢铁出口到美国，特鲁多感慨：“被美国视为安全威胁……是对加美长期安全伙伴关系的践踏。”④Jason Kirby,“Here’s What the Trade War Has Cost the U.S.and Canada So Far, ”Macleans, https://www.macleans.ca/economy/heres-what-the-trade-war-has-cost-the-u-s-and-canada-so-far/.（上网时间：2020年8月26日）美国对于加、墨铁铝关税直至2019 年5 月才最终取消，但2020 年8 月7 日特朗普又宣布对部分加拿大的铝制品征收10%的关税。

第二，全球治理努力遭受重创。全球治理之所以成为加拿大中等强国外交战略的重要组成部分，原因有二。一是良治的全球治理有助于形成一套有效的国际制度，限制大国的霸权行为，使得中小国家免受霸凌，这对于加拿大来说尤其重要。作为一个与世界超级大国为邻的中等强国，加拿大明白基于规则的国际秩序对其格外重要，因为在这种秩序下，不总是“强权即公理”，“大国在对待小国的时候会受到国际标准的限制”。⑤Government of Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上网时间：2020年8月26日）二是加拿大经济活动约30.9%与出口相关，⑥Phillip Cross,“The Importance of International Trade to the Canadian Economy: An Overview,”https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/the-importance-of-international-trade-to-the-canadan-economyan-overview-post.pdf.（上网时间：2020年8月26日）约64%与贸易相关，⑦Daniel A. Peters & Douglas R. McKay,“Trump’s Tariffs,”Plastic Surgery,Vol.26,No.4,2018,p.295.维护稳定有序的国际环境对其至关重要。正如前加拿大外交部长弗里兰（Chrystia Freeland）所言：“对于加拿大来说，基于规则的国际秩序所带来的另一个利益是自由贸易。在这个领域，以邻为壑的政策对中等强国打击最快也最大。”⑧Government of Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上网时间：2020年8月26日）

特鲁多2015年的竞选口号是“加拿大回来了”，其中包含加拿大重新深度参与全球治理的意义。特鲁多上任之初，就签署了联合国《巴黎协定》，还向联合国难民署捐款1亿加元用于解决叙利亚难民危机。然而，特朗普上任以来接连退出各种国际组织和协议，并对全球治理和国际制度嗤之以鼻，这对于将国际制度建设视为其国家利益的加拿大而言是个重大挫折。而加拿大在全球治理领域最直接、最严重的受挫，则是2020 年6 月竞争联合国安理会非常任理事国的失败。

加拿大中等强国战略与建设以联合国为核心的全球治理体系密不可分①Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations,Vancouver,UBC Press,2005,pp.95-114.，联合国是其最具相对优势的国际治理平台，获得联合国非常任理事国席位被加拿大视为其中等强国地位的重要体现。加拿大自1948年以来，保持着每个十年都拥有一届安理会非常任理事国任期的记录，直到2010年哈珀领导的保守党政府竞选该席位的失败，特鲁多政府迫切需要此次竞选胜利以扭转哈珀造成的不利局面，重新树立加拿大在全球治理中的地位。正如加拿大时任常驻联合国代表布兰查德（Marc-André Blanchard）所称，安理会是加拿大深信的多边主义的核心所在，当选为安理会成员国，能够向世界彰显该国的国际意志与地位。②Evan Dyer,“Canada Faces Steep Odds in Battle to Join UN Security Council,”https://www.cbc.ca/news/politics/canada-un-securitycouncil-bid-1.4835666.（上网时间：2020年8月26日）特鲁多在给现任外交部长商鹏飞（Franois-Philippe Champagne）的授权信中也强调，首要工作重点是“在国际组织中就全球事务开展加拿大外交”，其中包括“领导加拿大竞选联合国安理会席位的活动”。③Justin Trudeau,“Minister of Foreign Affairs Mandate Letter,”https://pm.gc.ca/en/mandate-letters/2019/12/13/minister-foreign-affairsmandate-letter.（上网时间：2020年8月26日）但在2020 年6 月联合国安理会非常任理事国的选举时，加拿大败于挪威、爱尔兰等小国之手。败选表明，加拿大在全球治理领域的努力遭遇重大挫折，也说明其国际影响力与实力今不如昔。

由于联合国体系不再是唯一具有权威的全球治理体系，加拿大在整个全球治理格局中的相对优势也在削弱。由墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚五国成立的中等国家合作体（MIKTA）没有把加拿大纳入其中。在被称作“太平洋世纪”的21世纪，加拿大虽急切希望成为东亚峰会和东盟国防部长扩大会议的正式成员，均未取得成功。

加拿大在全球治理中的影响力下降也表现在北极区域治理上。加拿大是北极区域性大国、北极区域治理的核心组织北极理事会的主要缔造国，在北极区域治理中原本具有传统优势。特鲁多在竞选中多次承诺加强与原住民的平等交流、切实提高原住民福祉。然而2016 年12 月特鲁多与奥巴马联合发布的《美加北极领导人联合宣言》被指缺乏与原住民协商，体现了自上而下的决策方式，受到原住民群体的普遍反对。④Heather Exner-Pirot,“Friend or Faux? Trudeau, Indigenous Issues and Canada’s Brand,”Canadian Foreign Policy Journal,2018,pp.8-9.特鲁多在2015 年竞选中多次承诺加拿大将加入《联合国原住民权利宣言》（UNDRIP），却直到2020 年12 月才正式启动相关的国内立法程序。特鲁多政府的北极区域治理缺乏原住民的民主参与且鲜有作为，削弱了本国在北极区域治理中的传统影响力。

第三，未能在国际事务中发挥有效的斡旋与调和作用。在国际矛盾中充当斡旋与调和角色，是加拿大中等强国地位与战略的又一重要表现。加拿大最出色的外交官、中等强国外交理论的主要缔造者之一约翰·霍姆斯（John Holmes,1910～1988）在“作为中等强国的加拿大”一文中表示，加拿大作为中等强国，其主要体现就是在国际矛盾中处于“中间、斡旋的位置”。⑤John W. Holmes,“Canada as a Middle Power,”The Centennial Review,Vol.10,No.4,Fall 1966,pp.433-434.这种斡旋活动能较好显示出加拿大“追求广义的正义和平、而非传统的现实主义的政策”的国际形象。⑥P.Lawler,“The‘Good State’Debate in International Relations,”International Politics,Vol.50,No.1,2013,pp.18-37.而这种作为“好国家”（good states）的传统可以使加拿大获得国际社会广泛支持，⑦Peter Jones,“Middle Power Liberal Internationalism and Mediation in Messy Places: The Canadian Dilemma,”International Journal,Vol.74,No.1,2019,p.120.极大提升加拿大的软实力。

特鲁多在给其首任外交部长的授权信中，明确提出参加联合国主导下的斡旋活动是加拿大外交的重点之一，加拿大负责实施相关政策的官员进一步证实加拿大政府对各类斡旋都抱有积极态度。⑧Ibid.然而，特鲁多政府对委内瑞拉、乌克兰、白俄罗斯的斡旋努力逐渐走向了制裁乃至军事干涉的强硬路径，未能对和平解决争端起到积极作用。

加拿大于2017 年8 月加入了由拉美国家组成的针对委内瑞拉问题的“利马集团”，声称支持通过斡旋来解决委内瑞拉危机，并在2017～2018 财政年度向“综合性过渡研究所”资助20.3 万加元用于对委的斡旋活动。①“Government Response to the July 2017 Report of the Standing Senate Committee on Foreign Affairs and International Trade: The Deepening Crisis in Venezuela:Canadian and Regional Stakes,”https://sencanada.ca/content/sen/committee/421/AEFA/reports/2018_03_19_GovResponse(Venezuela)_e.pdf.（上网时间：2020年12月1日）然而一封由诺姆·乔姆斯基（Noam Chomsky）领衔签署的公开信却指出，加拿大和美国对委的重心在于制裁，斡旋活动已被边缘化。②Raul Burbano,“Open Letter in Support of Mediation Not Sanctions in Venezuela,”https://rabble.ca/blogs/bloggers/commonfrontiers/2018/03/open-letter-support-mediation-not-sanctions-venezuela.（上网时间：2020年12月1日）委人民在制裁之下处境更加艰难，加拿大未能为委稳定局势、造福人民作出贡献。在乌克兰问题上，特鲁多政府在2016～2019 年间拨款740 万加元，与欧洲安全与合作组织（OSCE）一道致力于谈判、监督停火协议的执行、推动对话与合作等斡旋活动。③Global Affairs Canada,“Canada Supports Promotion of International Peace and Conflict Resolution,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/canada_supports_promotionofinternationalpeaceandconflictresoluti.html.（上网时间：2020年12月1日）然而后续加拿大对乌克兰的态度日益强硬，除了对乌制裁以外，还向乌派出地面部队持续培训乌武装力量。这一举动激化了俄罗斯与加拿大之间的矛盾，使得加拿大不再能够在矛盾各方中发挥斡旋调和作用，对解决乌克兰争端毫无裨益。白俄罗斯2020年8月的大选激化了现任总统卢卡申科与反对派之间的矛盾。加拿大虽也支持通过欧洲安全与合作组织采取斡旋应对白俄危机，但加拿大主要是通过一次次的制裁逼迫卢卡申科下台，与法国力主斡旋的态度形成鲜明对比。其背后的原因之一就是，以“第三方”的友好身份与矛盾各方保持联系是开展斡旋的先决条件，而加拿大与俄罗斯业已交恶，因而无法在涉俄矛盾中发挥调解作用。

二

曾一度取得巨大成功的加拿大中等强国外交为何陷此困境？其中既有国际大环境因素，也有加拿大自身的原因。美国霸权体系的衰落是其根本的体系性原因，民粹主义影响之下的特朗普外交政策是其直接外因。中等强国外交困境的主要内因是特鲁多对美国盲从和妥协，也与加拿大的国力下降以及对国际事务投入不足有关。

首先，从外部看，美国霸权的相对衰落是老牌中等强国加拿大外交受挫的体系性原因。以往美国主导的国际格局与加拿大的中等强国外交之间存在着一种“良性互动”关系。一方面，加拿大凭借与美国的特殊关系，在国际事务中享有特殊的软实力，便于其开展全球治理、斡旋等中等强国外交；另一方面，加拿大通过这些外交行为，有助于巩固美国为首的霸权秩序，同时也增加了自身在对美关系中的筹码。但自2007 年的经济大衰退以来，“美国相对衰落”，“单极世界格局结束”。④Christopher Layne,“This Time It’s Real:The End of Unipolarity and the Pax Americana,”International Studies Quarterly, Vol. 56, No. 1,2012,p.204.一方面，美国经济的相对衰退对加拿大经济影响至深。加美自贸协定和北美自由贸易协定使得加拿大经济深度融入美国经济。据统计，加拿大绝大多数行业的实际投资在受到2008 年美国金融危机重创后至今仍未恢复，并成为阻碍加拿大生产率提升的重要原因。⑤Jason Kirby,“The Most Important Canadian Economic Charts to Watch in 2020,”https://www.macleans.ca/economy/the-most-importantcanadian-economic-charts-to-watch-in-2020/.（上 网 时 间：2020 年12月1日）近年来加拿大很多外交政策“雷声大、雨点小”，经济实力不足是其主要的掣肘。另一方面，由于美国对全球事务的领导意愿和领导力的下降，加拿大作为美国主导的国际秩序的“马前卒”作用和地位随之弱化。霸权地位衰落的美国对国际事务采取“战略收缩”，美国对全球性议题的热忱减弱、对竞争对手的包容度降低，对国际事务缺乏“胸怀”，对于昔日盟友也难以像往日那样“慷慨”。早在奥巴马时期，美国就要求北约成员国更多地分担军事支出，特朗普对此则更加迫不及待，直接通过“退群”来反对全球治理。在对俄罗斯和中国的关系方面，奥巴马时期就与俄罗斯公开对抗，将俄罗斯排除出八国集团，特朗普则“只有美国第一”，对各国普遍采取对立态度。当“孤立主义”之下的美国对领导国际秩序的野心降低、唯我独尊的美国不再重视加拿大，加拿大便失去了作为美国特殊盟友的地位，因而也失去了由此特殊地位所带来的特殊国际影响力。加拿大在全球治理中的实力以及在国际矛盾中的斡旋作用旋即下降。

其次，特朗普的外交政策及特鲁多的媚美外交是加拿大中等强国外交受挫的最直接原因。一方面，“杰克逊式”民粹主义影响之下的特朗普外交政策成为加拿大在对美关系、全球治理、国际斡旋等领域的巨大挑战。“杰克逊式”民粹主义主张“强烈的民族主义信念”、“对美国领导自由秩序的能力的深度怀疑”、“对危机问题持极端的武力化的解决态度”，等等。①Corina Lacatus,“Populism and President Trump’s Approach to Foreign Policy: An Analysis of Tweets and Rally Speeches,”Politics,Vol.1,No.17,2020,p.6.这些主张在特朗普外交的纲领性文件2017 年的《美国国家安全战略》报告中都得到体现，并进而被落实到美外交实践中。

《美国国家安全战略》报告主张以“互惠”的双边贸易替代自由贸易，完全背离了二战以来开放的、以规则为基础的国际贸易轨道，回到了美国19世纪倚强凌弱的双边贸易传统。②Aaron Ettinger,“Trump’s National Security Strategy:‘America First’Meets the Establishment,”International Journal, Vol. 73, No. 3,2018,p.479.在实践中，特朗普威胁以双边贸易协定代替《北美自由贸易协定》，为了保护美国相关产业而在对加贸易中进行无理制裁、肆意征收关税，极大伤害了加拿大的利益和加美双边关系。《美国国家安全战略》报告还摒弃了二战以来历届美国政府所达成的国际主义共识，转而强调以主权国家为核心的世界观以及权力观，并以此作为拒绝国际法和全球治理的基础。③Aaron Ettinger,“Principled Realism and Populist Sovereignty in Trump’s Foreign Policy,”Cambridge Review of International Affairs,Vol.33,No.3,2020,p.420.在外交实践中，特朗普承诺“再也不会让我们的国家或人民向离谱的‘全球主义’投降。我对绑架了我们、使我们衰落的国际联盟充满怀疑。在我的任期内，美国不会加入会减少我们对自己事务控制力的任何协定”。④Julian Hattem,“Trump Warns against‘False Song of Globalism’,”https://thehill.com/policy/national-security/277879-trump-warns-againstfalse-song-of-globalism.（上网时间：2020年8月26日）正如他承诺的那样，特朗普放弃了美国在全球治理中的领导地位，退出了一系列国际组织，而这对于苦心经营全球治理制度的加拿大造成了沉重的打击。《美国国家安全战略》报告指称，当今世界是“一个特别危险的世界”，充斥着恐怖主义者、修正主义者和流氓国家，⑤United States of America,“National Security Strategy of the United States of America,”https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.（上网时间：2020年8月26日）“中国和俄罗斯想要塑造一个与美国价值观和利益对立的世界”⑥Ibid,pp.24,25.；2018年的《美国国家安全战略》报告进一步将中国和俄罗斯称作“修正主义政权”，主张做好战争准备。⑦James Mattis, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United State of America, Washington DC, Government Printing Office,2018,pp.2,5.在美国这种敌对的、武力化态度的影响下，加拿大对待国际矛盾的态度日益强硬，从而大大降低了其在国际矛盾中发挥和平斡旋作用的能力。

另一方面，特鲁多政府对美国一味盲从妥协的态度进一步将加拿大在对美关系、全球治理、矛盾斡旋等领域的外交带入困境。诚然，由于地缘政治等原因，加拿大很难有真正独立于美国的外交。然而中等强国外交成功的关键恰恰是在对美特殊关系与保持对美外交独立性之间把握好平衡。贾斯汀·特鲁多（Justin Trudeau）总理的父亲皮埃尔·特鲁多（Pierre Trudeau）总理在获得美国庇护的同时坚持旨在摆脱对美依赖的“第三种选择”（Third Option），面对尼克松的关税霸凌毫不畏惧，是成功开展中等强国外交的典范。

贾斯汀·特鲁多对美国的态度与其父形成鲜明对比。当特朗普胁迫加拿大重新谈判《北美自由贸易协定》时，贾斯汀·特鲁多本人和强大的游说团体频繁访问华盛顿，倾尽全力向特朗普政府示好。在加拿大作出妥协后最终签订《美墨加协定》时，特鲁多还强调“妥协的重要价值”。⑧Andrew Cohen, Renegotiating NAFTA Was about Not Losing,The London Free Press,October 3，2018.妥协退让换来的是更多的霸凌，美国对加拿大钢、铝分别征收25%和10%的关税并未随着《美墨加协定》的签署而立即取消；在《美墨加协定》正式生效仅一个月后，特朗普又再次宣布对加拿大的部分铝制品征收10%的关税。

特鲁多对美国的盲从严重影响了加拿大与世界上很多国家的关系，并因此使加拿大失去了在全球治理和国际斡旋事务中的可信度。在特朗普退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后，日本、澳大利亚、新西兰、新加坡等11 国决定举行会议再次签署协议以期在美国退出的情况下挽救此协定。特鲁多因为害怕招惹美国而临时变卦，不参加签约也不出席会议，①Kevin Carmichael,“Canada’s Response to the China-US Trade Spat Lacks Focus: Here’s How This Game Should Be Played,”https://business.financialpost.com/news/economy/canada-must-wade-into-the-china-u-strade-spat-but-how-this-game-shoud-be-played-might-surprise-you.（上网时间：2020年8月26日）因此得罪了日本等亚太国家。为了和美国在巴以问题上保持立场一致，加拿大对旨在捍卫巴勒斯坦权益的、多数国家支持的50多个联合国决议都投了反对票。这使得加拿大失去了阿拉伯国家联盟和伊斯兰合作组织中几十个国家的支持。②Canadian Foreign Policy Institute,“Canada Does Not Deserve a Seat on the UN Security Council,”https://www.foreignpolicy.ca/petition.（上网时间：2020年8月26日）在对委内瑞拉和中国的问题上，加拿大也与美国保持高度一致，以显示其在对第三国问题上对美国的“忠诚”。③Charles-Philippe David & Julie-Pier Nadeau,“Avoiding the‘HUUUGE’Crisis Predicted:Third-Party Issues and Canada-US Relations in the Age of Trump,”American Review of Canadian Studies,Vol.50,No.1,2020,p.124.加拿大的独立形象、尤其是独立于美国的形象对于其成功开展全球治理和矛盾斡旋都至关重要，特鲁多政府对美“一边倒”和与他国疏离乃至对立的政策破坏了各国对加拿大的信任，给加拿大在全球治理和斡旋中遭遇困境埋下伏笔。

再次，加拿大相对实力和影响力的下降是其中等强国外交受挫的又一重要原因。加拿大前任外交部长比尔·格雷厄姆（Bill Graham）表示：“我们不能假装我们现在还有当年作为七国集团创始国时那样的实力和影响力——当时我们的经济基础比俄罗斯要高，当时我们是世界性强国。现在完全不同了。”④Nahlah Ayed,“CBC: Canada as a Middle Power in an Upended World:Time for a Foreign Policy Reset?”https://thecic.org/cbc-canada-asa-middle-power-in-an-upended-world-time-for-a-foreign-policy-reset/.（上网时间：2020年8月26日）加拿大国力衰落的一个重要指标是债务问题。加拿大从政府到企业到家庭都债台高筑，据2019 年的统计数据显示，如果将加拿大联邦政府、省政府、市政府的债务相加，其债务在国内生产总值中占比高达88%。⑤Jason Kirby,“The Most Important Canadian Economic Charts to Watch in 2020,”https://www.macleans.ca/economy/the-most-importantcanadian-economic-charts-to-watch-in-2020/.（上网时间：2020年12月1日）加拿大包天民（Jeremy Paltiel）教授在讨论“如何重置中等强国外交”时更一针见血地指出：中等强国是一种根植于历史的身份认同，而这种身份认同已经与加拿大能够扮演这一历史角色的物质条件相脱节。⑥Jeremy Paltiel,“Facing China: Canada between Fear and Hope,”International Journal,Vol.73,No.3,2018,p.351.

中等强国外交的资深践行者、澳大利亚前任外交部长埃文斯（Gareth Evans）将“充足的物质资源”列为中等强国外交得以成功的核心要素。⑦Gareth Evans,“Middle Power Diplomacy,”https://gevans.org/speeches/Speech692.html.（上网时间：2020年12月1日）而加拿大国力空虚使得其中等强国外交只能止于言辞。加拿大在2020 年竞选联合国安理会非常任理事国席位时宣称，加拿大将“重振以规则为基础的国际秩序、继续实施女权主义国际援助政策、消除贫困、建设一个更和平更包容更繁荣的世界”。⑧Matthew Fisher,“Canada Badly Wants a Seat on the UN Security Council. Are Other Countries Listening?”Global News, 17 June 2020,https://globalnews.ca/news/7038514/canada-un-security-council-bid/.（上网时间：2020年8月26日）但在国际发展援助、维和领域，加拿大与竞选成功的爱尔兰和挪威的贡献却存在较大差距，表明加拿大实际上无力支撑其宏大承诺。在发展援助领域，特鲁多政府的投入占其国民总收入的0.26%，在全球30 余个最富有的国家中排位偏低，而爱尔兰的国际发展援助达到其国民总收入的0.35%，挪威达到了1.1%。⑨Jean-François Thibault,“Why Canada’s Bid to Join the UN Security Council Will Likely Fail,”https://globalnews.ca/news/7021501/canada-unsecurity-council-3/.（上网时间：2020年8月26日）在维和领域，加拿大在2020 年4 月的维和总人数仅为35人，达到历史最低点，而同期挪威的维和人数为65人、爱尔兰的维和人数则达到474人。①Lee Berthiaume,“Canadian Peacekeeping Levels Hit Lowest Level in More Than 60 Years,”https://www.ctvnews.ca/canada/canadianpeacekeeping-levels-hit-lowest-level-in-more-than-60-years-1.4949876.（上网时间：2020年8月26日）特鲁多政府为此次竞选的总投入约174万加元，②“Canada Loses out to Ireland and Norway in Security Council Vote,”https://www.bbc.com/news/world-us-canada-53087650.（上 网时间：2020年12月1日）也远远低于上一次胜选时约1000万加元的竞选支出③Ola Mohajer,“Six Steps Canada Must Take to Win a UN Security Council Seat,”https://opencanada.org/six-steps-canada-must-take-win-unsecurity-council-seat/.（上网时间：2020年12月1日）。

三

白宫易主将可望对美国的全球战略和外交政策带来巨大变化，成为特鲁多政府开展中等强国外交的一支强心剂。特鲁多政府将在一定程度上延续中等强国的外交传统，极力支撑美国领导的国际秩序。然而加拿大的两党政治对立、意识形态桎梏、经济形势低迷都为践行中等强国外交带来巨大的不确定性。

第一，拜登所主张的外交政策倘能得以执行，或将为加拿大提振中等强国外交创造有利条件。虽然目前评论拜登政府的外交战略与政策为时尚早，然而作为政坛老将的拜登在《外交》杂志2020年3／4 月号上曾发表一篇重量级的竞选文章“为什么美国要再次领导世界？拯救特朗普之后的美国外交政策”，阐明了对其外交政策，称其外交根本目标是恢复美国在全球的领导地位，具体政策包括恢复与盟友的关系、深度参与全球治理、联合所有西方国家对抗俄罗斯等。④Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again?Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol. 22, No. 2, 2020,pp.64-76.

拜登重塑盟友关系的主张对于加美关系来说无疑是好消息。加拿大对国家安全问题将可以高枕无忧，拜登政府也不会对加拿大任意征收关税，还很有可能启动有利于美加双边关系的一系列政策。拜登希望深度参与全球治理的愿望与加拿大作为中等强国的国家利益和政策立场一致，美国参与全球治理的力度将直接决定加拿大参与全球治理的成效。拜登政府对俄罗斯采取敌对态度，但他认为应对中国所带来的挑战的最有效的办法是在“对峙中国的欺凌行为和侵犯人权的做法”的同时，“谋求与北京在有共同利益的议题上合作，比如气候变化、核不扩散和全球健康安全”。⑤Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again?Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs,Vol.22,No.2,2020,p.71.倘若加拿大能及时改善加中关系，美中之间矛盾与合作机会并存的状态或将给加拿大在两个大国之间实施斡旋提供机遇。

第二，加拿大将会为支撑美国领导的国际秩序不遗余力，这与加拿大作为老牌中等强国的外交定位基本一致。加拿大所致力于的国际秩序有两个特点：一是以美国为领导，二是以西方意识形态为基础。加拿大认为，中国等新兴国家的崛起对“以规则为基础的国际制度”构成威胁。⑥Nicole Thompson,“Canada Will Reinforce a‘Rules-based International Order,’Freeland Says,”https://globalnews.ca/news/4969800/canadaforeign-relations-chrystia-freeland/.（上网时间：2020年12月1日）时任加拿大外交部长弗里兰曾明确表示，加拿大要保持的就是中国等新兴国家崛起之前的国际秩序，⑦Global Affairs Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上网时间：2020年8月26日）也就是以美国和西欧为基点、西方领导的、以西方自由民主价值观为基础的“北大西洋主义”。⑧Kim Richard Nossal,“The North Atlantic Anchor: Canada and the Pacific Century,”International Journal, Vol. 73, No. 3, 2018, pp.376-378.

为此，特鲁多政府对俄罗斯和中国采取对立态度。2018 年3 月英国间谍中毒事件爆发后，加拿大与各西方国家一道驱逐俄罗斯外交官，时任加拿大外长弗里兰还与七国集团外长一道声明，指责俄罗斯对国际秩序构成明显威胁，⑨Corbett Hancey,“New Economic Targets in the Political Battle against Russia?”https://www.opencanada.org/features/new-economictargets-political-battle-against-russia/.（上网时间：2020年8月26日）加拿大对俄关系日渐交恶。⑩Nicole J. Jackson,“Canada, NATO, and Global Russia,”International Journal,Vol.73,No.2,2018,p.323.2018 年12 月加拿大听命于美国而制造的孟晚舟案使得加中两国关系降到了历史最低点。①Pascale Massot,“Global Order, US-China Relations, and Chinese Behavior: The Ground Is Shifting, Canada Must Adjust,”International Journal,Vol.74,No.4,2019,p.607.2020 年9 月18 日，加拿大外交部长商鹏飞宣布放弃自2016年启动的加中自由贸易协定的讨论，在双边关系的轨道上再次开了倒车。在刚刚结束的APEC 会议上，特鲁多发表讲话极力鼓励中等强国和小国共同努力以支撑拜登领导下全球多边主义秩序，更明确提出，国际秩序就是用来迫使中国“依制度办事”，使中国“胁迫式”的外交不能得逞。②Amanda Hodge,“Justin Trudeau at APEC Calls on Middle Powers to Step up,”https://www.theaustralian.com.au/world/justin-trudeau-at-apec-callson-middle-powers-to-step-up/news-story/f23293b0c32340c8c16dfadf0ede27f6.（上网时间：2020年12月1日）同时，特鲁多政府对不顺从美国和西方意志的国家进行打压，不惜煽动动乱来将各国政权改造成西方民主的样子。从特鲁多政府的表现可以看出，在美国霸权相对衰落的背景下，感受到威胁的加拿大的行为方式日趋强硬。

第三，加拿大“中等强国外交”的内涵正在发生一些微妙的变化，为加外交前景带来巨大的不确定性。自哈珀的保守党政府执政9年之后，“中等强国外交”日渐成为一个具有党派意识形态特色的字眼。③Adam Chapnick,“Middle Power No More? Canada in World Affairs Since 2006, ”Journal of Diplomacy & International Relations,Vol.14,No.2,June 2013,p.101.虽然加拿大自由党不一定能成功践行中等强国外交，但可以确定的是，保守党政府一旦当政，一定会把中等强国外交束之高阁，并用保守党“教父”哈珀所倡导的具有加拿大特色的民粹主义外交取而代之。与此同时，特鲁多自由党领导下的中等强国外交，少了务实外交的意蕴，多了意识形态外交的锋芒。自弗里兰担任外交部长以来，加拿大就开始咄咄逼人地教训世界上任何与西方价值观不符的国家，同时对加拿大本国采取双重标准，因此招致国际社会很大不满。④María Teresa Gutiérrez Haces,“Challenges for Justin Trudeau’s Government on Extractive Activities, the Environment,Accountability and Tax Transparency,”Identité(s) canadienne(s) et changement global, 2016,pp.27-54.加之目前加拿大在新冠疫情打击之下，经济低迷、失业率高、政府赤字飞涨，甚至进入了历史上最长的没有联邦预算的时期。所以，特鲁多政府能否在应对新型冠状病毒疫情的严峻挑战的同时，不失时机地开展中等强国外交，仍然充满了不确定性。

四

“中等强国”作为加拿大自二战结束以来的核心外交定位，受到了除哈珀政府以外历届加拿大政府的拥护。这一外交定位对于促进二战以后国际制度建设、化解国际矛盾起到了积极作用，也为新中国与西方建立正式外交关系、进入国际体系发挥了重要的历史作用。在美国总统特朗普执政期间，加拿大的中等强国外交遭遇全面困境。其原因可以部分地归咎于特朗普的执政风格，但存在更深层的因素：全球权力格局由美国领导的单极化格局向多极化格局演变、美国民主制度的衰败和民粹主义的兴起、加拿大对美依赖日益加深、加实力相对下降等。拜登入主白宫可望为加中等强国外交带来转机，但前景并不明朗。加中等强国外交处于一个重要的节点，既受制于全球、美国和加拿大多种政治力量的博弈，更取决于特鲁多政府的政治意愿。特鲁多政府若能认清国际格局发展大势，在维持对美特殊关系的同时确立独立于美国的外交形象并采取实质行动改善与中国等各国的友好关系，在气候变化、核不扩散、健康安全等领域积极推动全球治理，在美国和中国等国之间发挥更加积极的作用，则有可能赋予其中等强国外交新的时代内涵，在提升本国利益和软实力的同时，推动全球治理，同时在国际变局中为稳定大国关系作出贡献。反之，若特鲁多政府继续盲从美国、罔顾国际公平正义和全球发展大势，加拿大中等强国外交则可能进一步式微。○