务实创新 精准施策 进一步激活乡村发展新动能

□省人大农业与农村委员会

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，不断加大强农惠农富农政策力度，扎实推动乡村振兴，为决胜全面建成小康社会打下坚实基础。去年下半年，省人大农业与农村委员会采取书面调研和实地调研相结合的形式，就我省落实强农惠农富农政策问题，听取省农业农村厅等16个部门工作情况介绍，先后到枣庄、济宁、聊城等市开展调研，走访农业产业强镇、农业特色种植（养殖）示范基地、农业龙头企业、农民专业合作社，与市县有关部门、乡镇（街道）、村（居）和新型农业经营主体负责人等进行座谈。通过调研，总的感到，强农惠农富农政策在我省落地效果是好的，但工作中也存在一些不容忽视的问题，应当用发展的眼光来看待，用改革的办法去破解。

强农惠农富农政策支撑了乡村振兴战略实施，推动了我省农业农村现代化

从调研情况看，近年来我省各级各部门认真学习贯彻习近平总书记“三农”思想，深入贯彻落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神，坚持把农业农村发展摆在优先位置，聚焦维护国家粮食安全首要责任和打造乡村振兴齐鲁样板中心任务，扎实推动党中央、国务院“三农”工作重大决策部署落实落地，不断完善政策规划体系，加大“三农”投入力度，优化了发展环境，激发了发展活力，全省农业向全面发展、多样化发展和高质量发展迈进，整个“三农”工作向乡村振兴集中发力。

一是农业综合生产能力稳步提升。各级各部门充分发挥中央各项支农惠农补贴政策效应，大力推进耕地地力保护、粮食适度规模经营、农业资源保护利用、绿色高效技术推广应用，进一步夯实农业生产基础，确保了粮食安全和主要农产品有效供给。2018年，全省安排耕地地力保护补贴资金77.47亿元、粮食适度规模经营补贴资金15.9亿元、农技推广补助资金1.81亿元，全省农业总产值、增加值、出口总额等均居全国前列，农作物耕种收综合机械化率达86%以上，畜禽粪污综合利用率达86.75%，农作物秸秆利用率超90%。

二是农业农村新旧动能转换步伐加快。以农业供给侧结构性改革为主线，深化农村综合改革、培育新型农业经营主体、发展壮大乡村特色产业、促进农村一二三产业融合发展和农业全产业链发展，田园综合体、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态快速成长，农村经济发展活力不断增强。全省农村集体产权制度改革成效明显，建立市、县、乡三级农村产权交易中心1547个，流转交易农村各类产权16.9万件，实现交易额207.5亿元。全省集聚5家省级以上龙头企业的县（市、区）达95个，全国农业产业化示范基地总数达19个，新型农业经营主体达20余万家，龙头企业年销售收入占全国的1/6。农业品牌效应显现，“齐鲁灵秀地品牌农产品”省级农产品整体品牌和“济宁礼飨”“聊·胜一筹”等市级区域公用品牌，成为助推农业转型升级、提质增效的新动力。

三是农业农村发展支撑保障体系逐步健全。“三农”金融服务水平持续提升，政策性金融、商业金融、合作性金融及其它新型金融形式构成的多元化、多层次农村金融体系基本形成。截至2018年底，全省农商行涉农贷款余额7298.5亿元，126家村镇银行贷款余额678.9亿元，推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，“两权”抵押贷款余额114.2亿元，同比增长79.3%。农业保险政策逐步完善，保险品种不断增加，保障水平持续提升，目前全省政策性农业保险险种达24个，提供风险保障682亿元。乡村人才队伍建设不断加强，新型职业农民、农村专业人才、科技人才、社会各界下乡人才等各类乡村人才培育、引进、评价、激励、服务机制逐步完善，累计培育新型职业农民14万人，认定4万人。

四是农村生产生活环境明显改善。农村人居环境整治、农村饮水安全巩固提升、“四好农村路”建设等各项政策落地见效。农村人居环境持续改善，农村自来水普及率达95%以上，水质达标率快速提升，90%的乡镇建有污水处理设施，农村生活垃圾处理率达99%，全部乡镇基本完成农村无害化卫生厕所改造。农村路网体系不断优化，全省农村公路总里程达24.99万公里，位居全国第二，行政村通沥青（水泥）路率达99%。调研中，我们真切看到乡村面貌发生了巨大变化，美丽乡村建设正由点向面扩展，农民群众对打造宜业宜居的生产生活环境充满期待，更充满信心。

落实强农惠农富农政策还存在不少障碍和制约，如何打通政策落地“最后一公里”有大量工作要做

改革开放以来，围绕农业强、农村美、农民富，从中央到地方先后推出一系列政策措施，构成了比较完备的政策体系，集中起来就是“人地钱”的问题。从调研情况看，这些政策落实的堵点、痛点、难点也在“人地钱”上。这既是长期制约农业农村发展的根本性问题，也是当前影响乡村振兴进程和质量的瓶颈因素，而在不同时期、不同阶段矛盾的重点又各不相同。现阶段突出表现为：

一是农业农村发展的人才政策瓶颈。乡村振兴，产业是物质基础，人才是重要支撑。调研中了解到，人才短缺是当前农业农村发展的最大制约。我省在乡村本土人才培育、返乡就业创业激励、城乡人才资源共享等方面的政策吸引力还不强，农村人力资源开发不充分，人才总量不足、质量不高，引才难、留才难、育才难等问题突出。第一，乡村本土人才培育不够精准。新型职业农民培训存在重培训主体资质资历和专家学者、轻“土专家”“田秀才”等优势师资，重理论、轻实践，重学时、轻效果等倾向，培训的针对性、实用性不强。有的市具备资质的培训机构仅5～6家，难以满足农民多元化培训需求，有的培训“不接地气”“不解渴”，很多免费培训班处于“叫好不叫座”的尴尬境地。第二，部分返乡就业创业政策门槛偏高。有的地方反映，乡村人才招考中的一些政策规定与实际脱节，很难招到人。比如，有的县乡镇卫生院空编200多个，受全省招考政策本科以上学历要求限制，每年大量岗位无人报考。有的返乡创业激励政策不符合农村创业实际。比如，《山东省就业补助资金管理办法》（鲁财社〔2018〕86号），将参加职工社会保险作为创业者申请一次性创业补贴的必要条件，一些选择参加居民养老、医疗保险的创业人员，特别是农村种植（养殖）行业创业人员，难以享受补贴政策。第三，农村人力资源开发、城乡人才资源共享意识淡薄。有的地方给科技人员戴上了领导干部的“官帽子”，禁止科研院所专业技术人员利用双休日、节假日下乡开展有偿服务；有的科技人员已经退休，但要求三年内不得从事有偿服务，造成了人才资源的浪费，制约了专业技术人员作用发挥和农技成果转化。

二是农业农村发展用地政策瓶颈。山东是产粮大省、耕地保护大省，耕地面积1.13亿亩，永久基本农田保护面积9587万亩，保护率达85%。基层普遍反映，现在乡村振兴面临着耕地保护与产业用地保障双重压力，一方面耕地红线不能突破，另一方面产业发展又需要土地供应，而85%的基本农田保护率决定了产业发展可用土地的空间很小，这其中工业用地又占了大头，留给农业的空间更小。比如，聊城市不少村庄家门口就是基本农田，发展乡村旅游、农家乐寸土难寻。农业设施用地指标紧缺，农业项目建设用地审批难、项目落地难现象比较普遍。与此同时，还有大量农村土地资源未被有效唤醒，主要是受现行政策的制约，农村承包地“增人不增地”“减人不减地”，调地难、难调地。再者，农村宅基地“建新不拆旧”“土地空心化”问题较为严重。

三是农业农村发展资金政策瓶颈。第一，涉农资金使用管理有待调整规范。中央和地方政策的衔接不畅，中央资金允许大专项范围内进行整合，资金随着任务下达，有明确的整合边界，而我省的资金整合政策要求不设置整合边界，根据需要整合。由于对政策的理解和把握不一致，一些县（市、区）很多时候分不清到底是中央资金还是省级资金。有的县反映，县级政府统筹使用涉农资金的主动权不足、资金使用效益不高，有些上级职能部门担心资金被用到其它领域，影响本系统任务完成，“打招呼”指定资金用途。有的县反映，在2019年已下达到县的3000万元资金中，“打招呼”指定用途的占资金总额的50%以上，除去保障重点工程和重点任务的投入，实际用于农业基本建设、农业资源与生态保护、农业防灾减灾等基础性、公益性、民生类的投入相对偏少。第二，部分涉农政策地方财政配套压力大、落实难。比如，农业保险政策实行各级财政按比例配套，一些县（市、区）由于配套资金不到位，普遍存在限额参保、限量参保或选择性开展农业保险问题，我省开设的日光温室、苹果、桃等特色保险，近年推广面积一直不大。第三，“三农”金融服务不适应乡村振兴融资需求。我省县域和农村金融市场发育总体滞后，农村金融组织体系不健全，特别是欠发达地区金融机构网点偏少，放贷权限和信贷额度有限，金融服务主体缺位，多数金融机构涉农贷款普遍门槛高、抵押手续繁琐，放款时间短、利率高。调研发现，全省农商行作为服务“三农”主力军，由于历史包袱沉重、公司治理结构不完善，账面不良贷款率高达6.79%，严重影响其自身发展和支农能力提升。

各地反映的问题既有政策顶层设计方面的普遍性问题，也有政策执行中存在的区域性问题，透过问题表象看本质，根本症结在于政策供给、执行、监督三个层面。从政策供给层面看，一方面部分政策不适应形势任务需要，部分现行政策老化失效，与实施乡村振兴战略打造乡村振兴齐鲁样板的部署要求相比，与推进农业农村新旧动能转换、农业供给侧结构性改革的重点任务相比，与农村一二三产业融合发展过程中涌现出的新产业、新业态、新模式相比，与省级及以下机构改革和职能转变的新形势新要求相比，还存在许多不适应、不匹配的地方，亟待调整完善，另一方面部分政策配套措施不完善、缺乏操作性，一些涉农政策，缺乏具体实施细则和操作办法，导致基层出现落实偏差。从政策执行层面看，一方面部门横向协同、上下衔接不紧密，落实不彻底，惠农政策落实涉及多部门、多环节、多方面，需要相关部门攥指成拳、协同发力，但具体工作中部门之间沟通不深入、协调不到位，牵头部门“单打独斗”“唱独角戏”，协作部门“事不关己”“被动应付”的现象依然存在，导致政策落实推进乏力，另一方面部分地方机械性执行政策，效果打折扣，一些地方在吃透政策、精准落实上下的功夫不够，执行政策照搬照抄，原则性有余、创新性不足，不敢闯、不敢试，走入“机械式”“一刀切”抓落实的执行误区。从政策监督层面看，政策落实综合评价机制还不完善，重政策制定、轻跟踪服务的问题不同程度存在，政策监督的针对性、创新性、实效性不强，推动政策落实落地的整体合力尚未形成。

推动强农惠农富农政策落实，关键在深化改革，要害在增加有效制度供给

山东农业农村发展正处于新旧动能转换加速期、打造乡村振兴齐鲁样板关键期、农业大省向农业强省跨跃的转变期，政策需求和实施力度不断加大。各级各部门要按照省委提出的重点工作攻坚年要求，大胆创新，精准施策，进一步激活乡村发展新动能。

一是优化乡村发展政策环境。坚持问题导向，认真梳理、全面摸清我省现行强农惠农富农政策底数，涉及中央层面需要调整完善的，通过适当方式提出意见建议，对于我省出台的政策文件，应做好“废改立”工作，增强有效制度供给，破除无效制度约束。加快政府职能转变，深化涉农领域“放管服”改革，精简办事程序，创新服务方式，提升服务质量，完善监管方式，优化发展环境，增强发展活力。健全完善强农惠农富农政策落实综合评价机制，规范各类检查考核，凝聚监督合力，推进评价结果共享，提高监督实效，减轻基层负担。

二是加快乡村产业提质增效。加强乡村产业发展规划，优化产业布局，强化县域统筹，因地制宜发展多样化特色农业，推进县域、镇域产业聚集，促进县、镇、村联动发展。大力培育新型农业经营主体，带动农村一二三产业融合发展，构建紧密联结机制，让农民更多分享产业增值收益。鼓励发展农业生产性服务业，加快培育各类服务组织，支持龙头企业、农民合作社、农村集体经济组织等开展生产托管、代耕代种、统防统治、农资供应、农技推广、农产品初加工等专项服务和综合服务。

三是加大财政金融支农力度。加强涉农整合资金使用管理制度建设，搞好配套衔接，营造宽松政策环境，提升县级政府支农统筹能力，发挥资金综合效益。深化农村金融组织改革，完善公司治理结构，健全农村金融服务体系，提升服务农村经济发展和防范化解金融风险能力。建立县域银行业金融机构服务“三农”激励约束机制，鼓励政府性、政策性融资担保公司降低担保服务门槛和担保费率， 探索建立新型农业经营主体信用评价体系，发挥信用信息服务农村经济主体融资功能。完善地方特色农业保险奖补政策，试点小麦、玉米、花生等大宗作物以村或镇为单位整建制投保，探索耕地地力补贴结余资金优先用于补贴农业保险保费农户自缴部分，提高农业保险覆盖面和保障水平。

四是加强乡村产业发展用地保障。省级层面应尽快制定设施农业用地按农用地管理的具体落实措施，多种方式解决乡村产业发展用地难题，满足合理需求。探索省、市、县联动“点供”用地，依法落实“乡镇统筹”等有效机制，充分整合、集约、高效利用土地资源。指导市、县在年度土地利用计划中安排一定比例，专项用于新型农业经营主体建设配套辅助设施和支持农村新产业新业态发展。城乡建设用地增减挂钩节余的用地指标，优先支持新型农业经营主体开展生产经营。支持新型农业经营主体依法依规盘活现有农村集体建设用地发展新产业。

五是统筹推进乡村人才队伍建设。加强基层党组织带头人和党员队伍建设，选好、用好、管好村两委带头人，充分发挥“领头雁”作用，提升乡村治理能力和治理水平，激活乡村发展内生动力。加快培育乡村本土人才，统筹开展对新型职业农民、农村生产能手、乡村工匠、文化能人、手工艺人和经营管理人才等的多类型、多形式、多层次培训，注重发挥“土专家”“田秀才”示范帮带作用，完善乡村人才认定标准和管理办法，搭建乡村人才库。加大返乡就业创业支持力度，坚持人岗相适原则，适当放宽乡镇专业技能人才招录条件，解决乡镇编制资源闲置问题，完善返乡就业创业优惠扶持政策，营造主体活跃、政策务实、平台多元、服务精准的返乡就业创业环境。推进城乡人才资源共享，充分发挥行业企业、高等学校、职业院校、科研院所等人才资源优势，完善激励农业经营管理人才、专业技术技能人才下乡服务政策，搭建服务载体，创新服务形式，提高人才资源使用效率。