把自贸试验区建成高水平开放型经济新体制示范区

◎ 王晓红

自由贸易试验区是新时代我国高水平对外开放和全面深化体制改革的先行区，肩负着扩大对外开放和深化体制改革的开拓者、探索者、引领者和示范者的角色，在推动我国开放型经济发展中具有里程碑意义，也是构建更高水平开放型经济新体制的排头兵。

发展现状

自2013年9月上海自由贸易试验区设立至今，我国已批复设立18个自由贸易试验区，其中东部地区10个、中部地区3个、西部地区5个，形成了东西南北中全面覆盖的格局。自由贸易试验区在贸易投资管理体制改革创新，推动贸易投资自由化和便利化等方面先行先试、大胆探索，为我国不断完善开放型经济新体制、探索高标准国际经贸规则提供了新的制度供给、方法借鉴和模式创新。

1.自由贸易试验区先行先试探索成效显著

（1）全面实施外资准入负面清单管理模式。上海自贸试验区首次实施外资准入负面清单管理，标志着我国在推动贸易投资自由化便利化方面进入新的制度性探索阶段。2019年自贸试验区外资准入负面清单由2013年的190项减至37项，自由化程度大幅提升。

（2）推动优化营商环境建设。自贸试验区通过深化“放管服改革”，实施国际贸易“单一窗口”“大通关”建设，“最多跑一次”“多证合一”“微信办照”“并联审批”以及为外资提供个性化服务等创新举措，大大提高了政府服务效能，提升了便利化水平，增强了对外资的吸引力。商务部数据显示，2019年18个自贸试验区利用外资额1436亿元，占全国利用外资比重超过15%。

（3）扩大对外开放发挥了重要示范作用。自贸试验区累计形成202项制度创新成果向全国复制推广。商务部2019年6月发布的《中国自由贸易试验区发展报告（2019）》显示，《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》任务完成率达到98.99%，《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》《中国（天津）自由贸易试验区总体方案》和《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》任务完成率均超过90%。

（4）促进服务业对外开放和服务贸易、数字贸易等新业态发展成效显著。如上海、深圳和重庆等自贸试验区，在允许外商设立独资金融机构和医疗机构、设立离岸数据中心、开展离岸贸易和离岸金融等方面都进行了积极探索。

（5）主动对接国际规则标准深化体制改革。2018年4月，中央决定在海南设立自贸试验区，并明确指出，支持海南学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式和管理方法，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。到2025年初步建立自由贸易港制度，营商环境达到国内一流水平；到2035年自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境跻身全球前列。

2.存在的问题和短板

（1）自主权不足制约了制度性探索空间，影响了制度创新成果。

（2）一些自贸试验区产业发展思路不够清晰。

（3）优化营商环境还有提升空间。目前多数自贸试验区注册的内资企业比外资企业多，负面清单对外商投资服务业准入和其他限制仍然较多，影响了跨国公司进入研发、教育、医疗和文化等高端服务业领域，在政策稳定、透明和可预期方面仍存在缺陷。

（4）自贸试验区布局不平衡。一方面中西部自贸试验区数量不足，一些中西部省区因为缺少开放平台发展受到限制，如贵州、新疆等地区。另一方面一些比较有国际竞争优势的地区，如北京没有设立自贸试验区，其开放引领作用不能完全释放。

（5）因地制宜和分类施策不足。18个自贸试验区资源禀赋、产业特色以及区位优势各具特色，政策诉求各有侧重，“一笼统”的政策往往难以发挥各地禀赋优势。

发展思路

“十四五”时期是推动国家治理体系和治理能力现代化的新时期，也是建设更高水平开放型经济新体制的新时期。我们要通过对接高标准国际经贸规则，推动规则、规制、管理和标准等制度型开放，不断促进国家治理体系和治理能力现代化。在开放平台上以自由贸易试验区和海南自由贸易港为龙头，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。为此，自由贸易试验区要进一步发挥改革开放排头兵作用。

1.力争建成制度型开放示范区

（1）重点围绕推动贸易投资自由化便利化进行制度创新。在对外开放压力测试、探索国际经贸新规则以及有效防控风险等方面先行先试，为全国建设更高水平开放型经济新体制提供可复制推广的经验，同时为我国参与FTA（自由贸易协定）双边多边谈判和WTO（世界贸易组织）改革提出“中国方案”。

（2）探索以“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）高标准国际经贸规则为重点深化体制改革创新。“三零”基本框架为主导的国际经贸规则正在成为新一代高标准自贸区的重要特征，也是未来国际经贸规则变革的总体趋势，其主要特征是最大限度地消除关税及各种非关税壁垒和扭曲市场价格的产业补贴。随着跨国公司主导的全球化生产，使一个产品由一国生产变成多国生产，产品贸易以中间品贸易为主，形成了全球深度融合、相互依赖的“三链”（产业链、供应链和价值链）体系，其深入发展必将要求与之相适应、更加自由便利的经贸规则，由此对“三零”国际经贸规则产生迫切要求。因此，“三链”与“三零”互为因果。自2018年以来，日本与欧盟签署《经济伙伴关系协定》（EPA）；美国、墨西哥和加拿大签署的《美墨加三国协议》（USMCA）；日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）都体现了零关税、数据跨境自由流动、服务业开放、服务贸易、电子商务及市场准入、竞争性政策、国有企业、劳工标准、环保标准和知识产权保护等内容。为此，自贸试验区作为高水平对外开放的先行区，应该对接高标准自贸区规则，形成与之相衔接的高标准市场经济体系。大幅消除关税壁垒、减少各种非关税壁垒，改革与国际规则不相适应的补贴方式。推动货物、服务、资本、人员、信息和数据等要素跨境自由流动，加快市场准入、知识产权保护、环境保护、竞争中性、监管一致性和争端解决机制等方面的改革。完善准入前国民待遇加负面清单管理制度，继续缩减自贸试验区的负面清单。鼓励自贸试验区在制度创新上大胆尝试，赋予更大的改革自主权。推动自下而上、“撞击反射”式的体制改革创新。

2.力争建成经济高质量发展示范区

（1）自贸试验区主要分布在我国城市开放型经济水平较高的区域，要大力发展高技术、高附加值产业，积极培育新业态新模式，尤其要把握全球数字技术革命机遇，扩大服务贸易和数字贸易发展空间，在推动外贸结构转型升级中发挥引领作用。

（2）大力发展与货物有关的服务贸易，如维护和维修、加工服务、物流服务。大力发展金融保险、研发设计、信息技术、知识产权、文化贸易、技术贸易、医疗健康和商务服务等知识密集型服务贸易。

（3）大力发展国际服务外包，推动生产性服务出口。发展口岸经济、港口经济、航空经济和枢纽经济。重点探索服务贸易和数字贸易发展的新模式新规则。鼓励有条件的自贸试验区发展离岸贸易、转口贸易及离岸数据中心、离岸金融中心、跨境电商、外贸综合服务和市场采购贸易等贸易新业态。在金融、教育、医疗、文化和数据中心等领域扩大外商独资企业范围。在跨境电商规则标准、数字知识产权保护、互联网资讯开放等方面先行先试。同时，在跨境数据流动的管理机制、推动个人数据保护立法、提高互联网预警监测能力、探索数字保税区建设以及维护网络安全等方面进行探索。

3.力争建成国际一流营商环境示范区

把建设法治化、市场化、国际化的营商环境摆在自贸试验区建设的头等位置。

（1）坚决落实《外商投资法》。切实保障外商投资的合法权益，保障内外资企业平等参与市场竞争。尤其是在政府招标采购，重大工程项目、科技项目招标及公共服务、社会服务等方面让外资平等参与竞争。推动公共卫生防疫、核心关键技术等方面的开放创新合作。

（2）营造稳定、透明和可预期的政策环境。稳外资先要稳预期，保持政策的及时性、连续性、稳定性是稳预期的重要前提。政府要及时将最新政策传递给外资企业，便于外资企业准确及时掌握政策的变化。

（3）营造亲清新型政商环境。继续深化“放管服”改革，提高政府服务效能。不断完善国际贸易“单一窗口”“多证合一”“并联审批”“一站式服务”及“网上办理”等服务模式。继续减税降费，降低电价、房租、物流和融资等成本，倡导为外资龙头企业“量身定制”服务。完善海外人才的引进机制和居住、子女上学等相关服务。加强知识产权执法环境建设，鼓励自贸试验区设立知识产权法庭。

（4）探索事中事后监管新模式。按照内外资一致性原则加强对外资的全过程监管，建立大数据监管平台，完善不可靠实体清单等制度。

4.将海南自由贸易港建成最高水平开放的特殊经济功能区

（1）国际自由港是一国境内关外、资金货物人员自由进出、开放水平最高的特殊经济区域。海南自由贸易港的设立是我国开启新时代高水平开放制度创新的重要标志，要大胆借鉴新加坡、迪拜等国际自由港的模式，在市场准入、金融制度、财税制度和要素自由流动等方面对标国际最高标准，打造贸易、投资和服务业发展的最佳营商环境，同时探索具有中国特色的贸易、投资、产业规则和标准。

（2）实行“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式。逐步实行“三零”规则，推行“零关税、低税率、简税制”模式，形成具有国际竞争力的税制环境。构建人员、资本、技术、信息和数据等要素最自由、最便捷的流动体制，逐步形成全球物流、资金流、信息流和人才汇聚高地。为促进国际旅游、文化娱乐、医疗健康、服务外包以及离岸金融、国际结算、离岸贸易、跨境电商和数字服务贸易等贸易新业态发展，吸引全球优质资本提供制度环境。

5.根据区域开放条件有序扩大自贸试验区数量

（1）增加中西部地区的自贸试验区数量。中西部地区经济发展滞后与开放不足密切相关，应在推动新一轮高水平开放过程中给中西部地区更多发展机会，通过自贸试验区建设提高中西部地区承接国际产业转移的能力，带动区域开放型经济发展。

（2）建议设立北京自由贸易试验区。北京作为国际化大都市，开放型经济基础雄厚，具有参与国际竞争的综合优势，尤其在服务贸易和数字贸易方面独具特色，在探索对接高标准国际经贸规则方面独具优势，应该更好地发挥引领带动作用。