基于总体观的“常分急合式”应急体系探析

今年伊始，新冠肺炎疫情迅速波及全国，成为新中国成立以来防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对重大灾情（疫情）的快速防范决策行为（尤其在灾发初期），反映了国家应急体系和能力现代化的水平，虽然目前我国新冠肺炎疫情防控工作已经取得阶段性胜利，但在此次疫情防控中也存在诸多短板和不足，因此，亟需进行体系重构和改革的新思考①。

现行应急体系存在的问题及原因

1.全灾种不全、大应急不大

2003年抗击非典之后，我国开始建立以“一案三制（一案指应急预案；三制指体制、机制和法制）”为特征的应急体系。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（简称《改革方案》），提出组建应急管理部，“加快推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。2019年11月，中共十九届四中全会印发《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的决定》强调“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。

2007年颁布的《突发事件应对法》涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大方面。2018年机构改革以来，我国关于突发事件的应急管理分工，并没有完全由应急管理部牵头承担。目前应急管理部的应急行政职能，仅局限于安全生产监管、自然灾害应急和消防救援三大方面，对重大公共卫生事件、重大社会安全事件并无应对职责，存在“全灾种不全，大应急不大”的现象。

2.上下左右联动脱节，应急响应机制不灵敏

从法规机制角度看，参照1989年颁布、2013年再次修订的《传染病防治法》第三条规定，新型冠状病毒感染的肺炎属于乙类传染病；第四条规定：“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。”第十九条规定：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”2007年颁布的《突发事件应对法》第四十二条规定：“按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，……一级为最高级别。”第四十三条规定:“县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”但一些重大突发事件应急防控并没有很好地贯彻执行这类法律规定，贻误救援时机，显现出某些方面的决策脱节，信息失真，上下、左右联动有障碍，防救衔接不紧密，亟需改革完善。

3.应急准备和应急调度能力亟需提升，科学的总体应急观亟需增强

一是重大突发事件应急的物资装备准备严重不足，同时人财物的调动能力没有得到很好地演练。如此次疫情发生后，一些地区医护应急救援人力、物力明显不足。二是个别领导缺乏科学的全灾种、大应急的总体应急观，常态安全建设同非常态应急处置的关系没有厘清，以至于出现部门界限不明确、实践中推诿塞责等现象。三是社会参与不足，应急决策不透明，公民正当的知情权、参与权、表达权和监督权未能得到有效保障，有效信息一度梗阻，决策存在不科学、不民主的问题。

重构和推进应急体系建议

针对此次抗击新冠肺炎疫情的部署和做法，习近平总书记强调，要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。国内学者关于我国应急体系改革提出了诸多看法，笔者归纳为“综合应急论”与“分列应急论”。“综合应急论”强调全灾种、大应急，所有突发应急事务交由应急部门牵头承担，尤其包括自然灾害、安全生产和消防救援；“分列应急论”认为，自然灾害、安全生产和消防救援等由应急管理部门牵头承担，公共卫生突发事件仍由卫健委牵头、应急等部门配合；社会安全（社会治安或打击恐怖主义等）事务由政法委和公安部门牵头、应急等部门配合。结合分析并借鉴国外经验，笔者建议采取“常分急合论”重构我国应急体系，即在总体应急观指导下，不局限于某一灾种、某一行业的应急或某个部门专列的应急职能，而要站在国家总体应急角度权衡应急行动，将常态建设或监管分列各个部门，应急事务综合统一到应急部门，但职能相互交叉衔接；同时，强化顶层设计、属地管理、分级防控、领导应急能力和社会参与应急能力等建设。

1.调整部门职责，确保常急有别且无缝对接，建立左右联动机制

应急体制机制设置，主要是针对突发事件展开的“战时”活动，但平时的安全预防、应急准备也不容忽视。要将应急工作融入到日常经济社会发展工作之中，在充分发挥专业队伍和专业力量作用的同时，各个单位和部门也要了解和参与应急工作，壮大应急管理力量，提高应急能力，确保常分急合又平战结合、防救衔接。

为了适应形势发展的需要，建议将常态（安全）建设与非常态应急处置部门重新调整和划定职责职能。常态建设事务主要由行业性部门专门管理，重在“防”，应急处置主要由应急部门牵头承担，重在“救”。应急部门与日常行业性（安全）防治监管部门要实行无缝对接，主管领导可以相互交叉任职，建立健全专兼常备、左右联动机制。同时，应急部门可实行“授衔制”管理模式，做大做强应急救援队伍，以增强应急处置工作的效度、力度和灵活性。

2.建立健全应急委员会（或紧急动员委员会），把统一指挥同分区分级、属地为主结合起来，完善上下联动机制

常分急合式应急体系同样涵盖纵向联动配合机制。应急部门是各级政府的具体组成部门，与其他行业性（安全）常建部门属于平级机构，虽然实行无缝对接，但调度应急救援的权威性仍然不够。建议借鉴美国、俄罗斯或日本等国家的做法，依托现有的国家安全委员会，整合现有的国家安全生产委员会、国家防灾减灾委员会等类似机构，设立国家应急委员会（或称国家紧急动员委员会），作为突发事件应对的最高统一指挥和协调机构，应急管理部是其办事机构（办公室）。鉴于目前有的地方已有类似机构，因而建议省级及以下各级政府，相应建立健全应急委员会（或紧急动员委员会），党政一把手负总责，以简化灾情信息上报程序，构建统一领导、决策果断、反应灵敏、响应快速的应急机制。

从此次疫情防控决策来看，完全由国家最高层决定布控重大突发事件，存在信息传达不及时、灾害情报不精准与决策不敏捷等弊端。因此，建议对于重大突发性事件的发生在高层统一指挥协调的基础上，依法实行属地为主、分级预警、分区布控、分类指导和精准施策。具体说，以各级地方政府应急委员会主导，各级应急部门牵头，行业类部门参与配合，社会公众广泛参与，横向到边，纵向到底（村组和社区为本）。

3.加强顶层设计，制定一部涵盖全灾种的应急法（紧急动员法），确保依法应急

目前，我国已有国家突发事件应对法、国家突发事件总体预案、各行业类别的重大突发事件应对条例等法律法规，总体来看比较分散。虽然强调部门责任和行业分工，但在区域部署、层级防控、物资储备、资源调配、指挥调度、责任分工、应急队伍建设、社会动员、社会参与和心理咨询等方面基本相同。因此，建议国家出台一部比较系统的、涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大安全事务的、体现非常规性应急法治原则的“应急法”或“紧急动员法”，应急部门是其主要执法主体。至于行业性、部门性不同类别的重大突发事件，或可完善其应急条例规章，或可统一分类整合写入“应急法”或“紧急动员法”。

4.优化领导班子结构，强化领导应急能力

常分急合式应急体系需要完善各级各类领导班子结构。我国实行的是垂直行政管理体制，各级党政一把手是本区域重大突发事件的总负责人，其文化水平、专业素养、实践经验，尤其是应急理念和决断能力至关重要。一方面，可对其组织开展安全、应急专业轮训，强化其风险理念、底线思维和红线意识。另一方面，各地区、各单位、各行业主管部门的领导班子中，务必配备一名专职安全管理或应急的主管领导；在关键时刻，他们能够结合预案，有针对性地提出动态应急方案，供地方应急委员会（紧急动员委员会）决断。

5.拓展专业化应急教育，完善社会应急参与机制

借鉴发达国家经验，培养一批学有专长、忠诚事业的安全应急类操作型专业人才，分布到各地区各行业各领域。针对不同人群，编写不同专业领域的教材，从中小学开始，开展具有针对性的安全教育和应急演练教育，包括校园内部安全与应急、社会公共安全与应急、社区安全与应急、单位机构安全与应急、高危行业安全与应急、自然灾害和公共卫生应急等知识的灌输演练。同时，还要培育和发展一批具有资质和能力的社会应急组织，让普通公民、社会组织、市场力量均能自愿、依法有序参与应急救援，尤其要促进三社（社区、社组、社工）联动、三工（社工、义工、志工）参与。应急社会动员机制是常分急合式应急体系的重要组成部分和平等化参与机制。

6.进一步构建跨国应急机制，不断促进人类命运共同体建设

跨国应急机制是常分急合应急体系的进一步深化。建议在建立国家之间“战略合作伙伴关系”的模式和机制上，进一步凸显灾变应急处置合作机制的意义，纵深推进人类命运共同体建设。

注释：

①除了文中文献和官方名称，本文统一使用“应急”，而非“应急管理”。原因在于：一是“应急”二字本身包含管理的内涵，本义指关于紧急突发事件的应对；英文emergency本身是指紧急情况（突发事件），并无“应对”的涵义，因此emergency management，可直译为“突发事件管理”，意译即为“应急”，而不是目前流行的误译“应急管理”。二是应急工作不仅是管理，还包括应急科研等相关事务。三是政府所有行政部门，都隐含（行政）管理的职能，因而应急部门无需再加“管理”。