农村集体经营性建设用地市场化必要性与可行性探析

农村集体经营性建设用地是农村集体经济组织的重要生产资料，事关民生大计。随着市场经济不断发展完善，工业化、城镇化逐步深入推进，农村集体经营性建设用地的市场化元素特征越来越显著，实践中也存在着农村集体建设用地隐性流转的情形。当前农村集体建设用地市场化是热点、焦点，学术界、实务界对农村集体经营性建设用地市场化的必要性与可行性也存在着较大分歧。厘清农村集体经营性建设用地市场化的必要性与可行性，对进一步深入研究和细化具体政策措施是非常必要的。

一、农村集体经营性建设用地市场化的必要性

要素市场化配置是促进市场经济发展的重要保障与支撑，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，更是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。土地作为市场化配置体制机制的关键要素之一，只有深化市场化改革，推进土地要素市场化配置，促进要素自主有序流动，才能更好提高土地的配置效率,进而提高社会整体效率。农村集体经营性建设用地是土地要素的有机组成部分，只有推进农村集体经营性建设用地市场化，才能激活农村集体经营性建设用地作为市场配置要素的活力，盘活存量建设用地，促进形成城乡统一的建设用地市场，使农民真正获益。

（一）农村集体经营性建设用地市场化是市场经济发展到一定阶段的产物。当前，农村集体经营性建设用地在市场经济的浸染之下，市场化特征逐步显露，已经成为重要的市场配置要素。但目前农村土地市场缺失，处于自发状态，农村集体经营性建设用地的流转被严格限制，各地为规避现行农村土地法律制度的规定，采用建设用地内部隐性流转和内部流转做法，导致较大规模的小产权房非法建设的现象屡禁不止，成为房地产市场的一大“怪象”。因此，农村集体经营性建设用地市场化是市场经济下推动资源流动的必然选择，是我国经济体制深化改革的必然要求，也是推进城乡统筹发展促进社会主义新农村建设，有效发展农村集体经济的必然要求。

（二）农村集体经营性建设用地市场化是农村土地制度改革的方向。随着我国经济体制的转型,城乡土地二元结构体制割裂城乡、阻碍流动的弊端逐步显现,成为制约社会主义市场经济健康持续发展和生产要素自由流动的重要因素,也是造成“土地财政”困境的重要诱因,难以适应当前经济社会发展的需要。推动农村土地制度改革，破除阻碍土地市场要素自由流动的体制机制障碍，已成为实践和理论上的共识。故此，要推进农村土地制度改革，促进农村集体经营性建设用地市场化,提高土地要素配置效率，健全要素市场体系，促进土地要素自主有序流动，进一步激活市场活力,进而提高社会整体效率，最终实现土地资源市场配置的政策目标。

（三）农村集体经营性建设用地市场化是推动城乡统筹发展、缩小城乡差距的有效举措。在城乡土地二元结构体制下，农村集体经营性建设用地的流转被严格限制，农民不能从土地获得应得的收益，无法分享改革的成果。土地这一经济发展要素在城乡的不对等，严重制约了城乡统一发展。只有将农村集体经营性建设用地引入市场化解决机制，与城市建设用地实行同权同价，保障农民和农村集体稳定收益，才能真正让农村村集体及村民直接获得土地收益，才更能激活土地的真正价值，提高土地利用价值。加快推进农村集体经营性建设用地市场化，实现与国有土地相同的权利，能够最大限度提高农村土地的利用效率，有效增加农民和农村集体经济组织的收入，从总体上实现国有土地资源在城市和农村之间的合理配置。

二、农村集体经营性建设用地市场化的可行性

（一）政策法律支撑。为顺应经济社会发展的新形势,党的十八届三中全会站在改革发展全局的角度对深化农村土地制度改革进行决定性顶层设计，通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这为我国农村集体经营性建设用地的市场化提供了政策依据，是我国农村集体土地改革历经多年探索，在市场化进程中迈出的一大步。2019年8月26日，在总结此前全国范围内33个试点区域农村土地制度改革经验的基础上，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定，修订后的两部法律已于今年1月1日起施行。目前应加快修改完善土地管理法实施条例，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

（二）实践经验借鉴。近年来，各地政府依据中央文件规定和政策精神，从实际出发,在农村土地制度基础上,实施了“耕地总量动态平衡、城乡建设用地增减挂钩”等一系列措施，对农村集体经营性建设用地市场化进行有益尝试探索。2015年，国家在全国33个试点县市开展了“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革”(简称“三项试点改革”),取得一定成效，积累了一些经验。通过三项试点改革发现，这对保护耕地、保障农民居住权，减轻农村土地利用粗放、增加城镇用地供给，实现最严格的耕地保护和节约集约用地目标发挥了积极作用。

三、农村集体经营性建设用地市场化的可行性路径

推进农村集体经营性建设用地市场化，必须在坚持农村土地集体所有制和耕地红线不突破的前提下,遵循“政策完善—布局试点—全面推进”的思路，以土地产权制度、财税分配制度和绩效考核体制改革为重心,围绕农村土地权利集合,探索赋予农民更多财产权利,激活农村各类生产要素潜能,充分发挥农民积极性和市场要素配置作用,同时调整各级政府在土地制度改革中的着力点,逐步解决当前农村土地制度中存在的主要问题,形成农民、市场、政府三方合力,使农村土地制度与新型城镇化、农业现代化相融合,让农民成为改革的积极参与者和真正受益者。

1.完善农村集体经营性建设用地征用补偿制度。一是建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序,保证相关方的知情权、参与权和申诉权；二是明确界定公益性用地的范围,将允许以公共利益的名义进行征地的项目逐项列出；三是改革征地补偿制度,确定征地补偿标准,合理提高农民分配比例。改变现行土地管理法规定的对被征耕地按原农业用途进行补偿的规定,按市场价进行补偿,同时要考虑土地对于农民以及社会的多种功能。

2.破除农村集体经营性建设用地入市制度障碍。一是明确农村集体经营性建设用地流转范围和条件,规范土地流转形式和程序,非农建设用地的入市条件和范围应该符合用地规划,非农建设用地流转时必须于合同中明确土地流转期限；二是加快培育农村集体经营性建设用地市场,逐步健全农村建设用地市场体系；三是建立公平合理的农村集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。严格规范和监督政府及其它市场主体的交易行为,防止服务缺位和管理越位,要加强农村财务和“三资”管理,尤其对村集体获得的集体经营性建设用地入市后的增值收益,制定管理办法,加强监管和审计监督。

3.深化财政体制改革。农村集体经营性建设用地平等入市, 同权同价,将减少地方政府土地财政收入,对地方政府财政收入来源和收入结构产生重大影响。因此，要进一步推进分税制的改革,明确地方税收来源和比例,进一步拓宽地方财政收入稳定渠道,通过税费调节等方式稳妥减轻地方政府对土地财政的依赖，逐步构建以土地税、房产税为基础的地方主体税体系,为基层政府提供基本公共服务提供财力保障；合理界定地方政府的财权与事权范围,规范财政管理体制；建立并完善科学合理、结构优化、公开透明的政府预算体系,使之能够全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

4.搭建信息化服务平台，强化监管机制。一是建立土地管理技术和信息平台,对土地实时监控和管理；二是土地流转和交易平台,支撑集体经营性建设用地直接进入市场,平等交易；三是建立市场监督管理机构,防止农民失地、土地投机和土地兼并风险；四是构建土地储备制度,保持政府对土地市场的宏观调控能力,防止土地市场出现市场失灵、“寡头垄断”等问题。

5.加快政府职能转变,完善绩效考核体制。强化政府社会管理和服务职能，健全完善绩效考核指标体系，加大新增债务、新型农业、民生工程等在考核指标体系中的权重,以期通过绩效考核体制完善加快政府职能转变。