金华：打造“高校智库”助推地方立法

赵晓思 朱剑冰

赋予设区的市立法权是党的十八届四中全会作出的重要部署。相较于全国和省里的立法，设区市立法缺乏“本土经验”，也缺乏“能工巧匠”。如何破题？2016年5月27日，由金华市人大常委会和浙江师范大学合作共建的金华市地方立法研究院揭牌成立，开启了校地合作探索科学立法之路。

这是浙江省设区市首家地方立法研究院。4年多来，立法研究院积极参与地方立法，硕果累累：为金华市地方性法规草案提供了40多个高质量的咨询、评估或者论证报告，协助市人大常委会开展备案审查纠正了6份存在问题的规范性文件，起草了1部法规专家建议稿;经常性举办立法论坛，参与论坛人数达600余人次;探索的“地方立法人才校地合作培养模式”，获浙江省“十三五”高等教育人才培育项目立项。目前，研究院已发展成为地方立法服务高参、地方立法理论研究平台与地方立法人才培养基地等“三位一体”的高端平台。

硬件软件齐备，筑牢立法研究院根基

巍巍华夏，法治渐兴。2015年立法法修改，地方立法权扩容。2015年7月30日，经省十二届人大常委会第二十一次会议批准，金华获得地方立法权。

对于金华来说，这既为地方法治发展注入了新的活力，同时也带来一系列问题与困惑。

“得权时兴奋，做起来困难。”金华市人大常委会副主任、金华市地方立法研究院理事会理事长周剑敏感慨，“对于立法工作，我们是边实践边探索，但立法经验、立法理论缺乏，特别是立法人才匮乏，也是摆在面前亟需解决的问题。”

如何解此“燃眉之急”？市人大常委会经过调查研究，决定向金华本地高校浙江师范大学“借脑”——统筹整合双方资源和力量，校地合作，建立实体地方立法研究院。

“浙师大有优质的师资、专业学科平台和渠道，法政学院有一批从事法律理论研究的教授和老师，他们有能力也有精力做深做实立法理论研究，为金华立法提供智力支持。”周剑敏表示。

万丈高楼平地起。为了建好用好立法研究院，充分发挥高校智库作用，市人大常委会和浙师大坚持以实用为标准，健全制度、完善机制、落实责任，稳步推动研究院实现建设实体化、管理清单化、运行规范化以及活动常态化。

研究院从建立初始，就把建立健全相关制度作为重要抓手，以此来保障有序运行。

“我们制定了《金华市地方立法研究院理事会章程》和《金华市地方立法研究院章程》。”市人大常委會法工委主任钱静介绍，研究院实行理事会领导下的院长负责制;理事会是研究院的决策机构，统筹领导研究院的建设工作，由2名名誉理事长、1名理事长、1名副理事长和7名理事组成，理事长由市人大常委会分管副主任兼任;下设秘书处，负责理事会的日常工作。

“研究院设院长1名、执行院长1名、副院长若干名。”浙江师范大学法政学院教授、地方立法研究院执行院长邓佑文说，浙师大精选法政学院从事宪法行政法、法理学等方面研究的老师加入，视工作需要也会邀请跨学科专家教授参与相关项目，也鼓励法政学院老师和学生参与日常工作，为助力金华立法配齐配强“智囊团”。

此外，为了保证研究院相对独立、常态化运行，浙师大在校内为研究院办公提供了场地和硬件设施;市人大常委会协调解决日常运行经费和专项经费，所需工作经费列入市人大常委会立法工作年度专项经费预算。同时，制定经费管理办法，确保专款专用。

“立法研究院的工作任务分为基础性任务和项目性任务。”邓佑文介绍，基础性任务主要是保障研究院自身日常运作，包括日常管理运行、科研力量建设与管理、会议活动组织、信息简报编印等;项目性任务主要是保障研究院围绕地方立法年度工作任务展开，包括地方立法理论研究、地方立法专题调研、地方立法评估、地方立法起草等。

“每年，研究院都会根据市人大常委会立法计划，制定年度工作计划，细化全年任务清单。”钱静表示，该计划由浙师大分管副校长和市人大常委会分管副主任共同审定，整个运行过程中，市人大常委会加强统筹规划和工作指导，全力支持研究院工作。

建真言献良策，为科学立法当好高参

走进位于浙师大校内的立法研究院办公室，“探索良法之道   服务地方法治”这几个大字赫然映入眼帘。

“这是研究院一直秉承的宗旨，也是我们努力的方向。”邓佑文指着书柜里摆放整齐的一个个文件夹告诉记者，“这是这些年研究院的成果。”

为金华地方性法规草案提供各类咨询、评估、论证报告40多个;参与备案审查，纠正了6份存在问题的规范性文件……研究院交出了一份亮眼的成绩单。

打开一个个文件夹，里面收录了研究院的年度工作计划，专家团队撰写的各类报告、理论研究文章，以及收集的相关材料。邓佑文从研究院建立之初就参与其中，对每一份报告都如数家珍。

“我印象比较深的是参与《金华市社会保障·市民卡管理办法（试行）》这一规范性文件的备案审查。”邓佑文回忆，办法的第二十一条规定，持卡人应妥善保管和正确使用密码，因持卡人出借、转让、遗失市民卡或泄露卡信息等行为而造成损失的，由持卡人自行承担。

“我们审查认为，‘遗失市民卡或泄露卡信息等行为造成的损失，由持卡人自行承担这一规定既不合法，也不合理。”邓佑文解释，该规定明显增加了持卡人的义务与责任，免除了其他各方的法定义务。

首先，现有的有关社会保障和金融管理方面的法律法规都没有类似的规定。其次，持卡人遗失市民卡或泄露卡信息造成损失时，通常会发生混合过错，相关各方同时存在过错致损失发生，这时，应当根据各方的过错程度承担损失的责任。而且，目前各类软件、木马令人防不胜防，持卡人的密码很容易被窃取，普通百姓无法预防或防卫成本很高，只对持卡人提出要求有违公平原则。

“我们还查询了相关司法案例，其中也有同类的判例支持持卡人依其过错程度承担相应责任。”邓佑文表示，最终我们建议将本条修改为：持卡人应妥善保管和正确使用密码，因持卡人遗失市民卡或泄漏卡信息等行为而造成损失的，持卡人根据其过错程度承担相应的责任。

“要完成一份论证报告或是备案审查报告并不容易。”经过这些年的实践，邓佑文对地方立法有了更深刻的认识，立法工作专业性极强，提出专业性意见不是简单的纸上谈兵，首先要对立法法、立法理论和相关法理研究透彻，拿到一部法规先要对其合法性进行审查;同时要查阅全国相关法律法规来参考，并要结合当地的实际提出建议，有时还需要司法实践中的判例来支持，“只有这样才能确保提供的意见准确、合理，才能让法规的每一条都科学管用。”

“有时，立法过程中碰到一些有争议的问题难题，研究院专家的意见建议往往能为我们实务工作拨开迷雾。”钱静说，金华市农村生活垃圾分类管理条例草案征求意见时，关于垃圾处理费的条款争议较大，“条例草案中规定按照‘谁产生、谁负责、谁付费的原则，建立合理的农村生活垃圾处理收费制度。”

如此一来，产生农村生活垃圾的单位和个人都应缴纳垃圾处理费，对于一项新增的收费来说，很有可能面临收缴难度大，百姓抵触，收缴标准不确定的问题。

研究院通过法理分析，结合现有法律法规规定，提出收费要做到公开、公平、公正和具有可操作性，建议采用政府投入、社会捐赠、村民委员会筹措和行政收费相结合的立法模式。最终该建议被法工委采纳，也为立法解决了难题。

持续探索创新，打造地方立法“成果库”“人才库”

2019年9月28日，浙江师范大学国际交流中心二楼会议室内讨论声不断，气氛热烈。当天，由金华市人大常委会和浙江师范大学联合主办，金华市人大常委会法工委、浙江师范大学法政学院、金华市地方立法研究院共同承办的“金华市地方立法论坛：新时代地方立法的理论与实践研讨会”在此召开，来自国内各高校相关领域的专家学者、金华市各机关法律实务部门工作人员、金华市地方立法研究院成员以及浙江师范大学师生共70余人参加了本次论坛。

各位专家学者围绕当前地方立法现状与问题，聚焦立法科学性、民主性、合法性等热点话题进行探讨和交流。

“干货满满。”不少参与论坛的法律实务部门工作人员和学生都希望这样的活动能多办几次。

为强化地方立法理论支撑，研究院启动了金华市地方立法论坛，原则上每季度举行一次，常态化开展立法系列讲座、地方立法理论和实践研讨、地方立法宣传等三大板块系列活动。

“从理论研究到参与立法实践，再带着实践中的问题进行理论研究，形成了一个良性循环。”邓佑文感叹，过去没有这么深入参与法规诞生到实施的全过程，不知道立法实践中存在哪些问题，做研究总觉得差点意思，“现在立法理论研究做得更深更实了。”

研究院成立以来，地方立法实践和立法理论研究齐头并进，有多篇论文在核心期刊公开发表，另有13篇论文在各种学术会议交流，并准备结集出版。

现在，越来越多的师生参与到研究院的工作中来，研究院的力量愈加强大。

“这也要感谢市人大常委会的大力支持。”浙师大法政学院书记于红说，高校教师每年有很重的科研任务，也面临考核，市人大常委会完善激励制度，明确经市人大常委会认定的研究成果，可以视情折合成相应的科研分数纳入考评，“这为他们解决了后顾之忧。”

良法善治，人才是关键。这些年来，研究院和人大双向互动，一方面通过讲座、培训提升立法实务人员的理论水平;一方面组织在校学生到市人大常委会法工委实习，组成立法宣传分队开展法规宣传，实实在在参与立法实践，努力为地方立法工作输送新鲜血液。

“過去学生们对法规工作和立法理论研究文本的产生都不甚了解，现在不少人对立法有了浓厚的兴趣，专业论文方面对此都有所涉及。”立法研究院理事会秘书长黄中伟说道。

但从长远来说，实现立法人才“造血”功能才能推动地方立法的可持续发展。“这是我们下一步的目标。”于红表示，接下来，法政学院将依托研究院建设，在人才教育模式、学科建设、与人大的互动方面开展更多有益的探索。

2019年11月14日下午，市人大常委会与浙师大续签共建“地方立法研究院”合作协议，立法研究院的探索实践还将继续，为助推金华市地方立法，以及市域治理现代化添砖加瓦。

浙江师范大学副校长、金华市地方立法研究院理事会副理事长张根福表示，下一步，研究院将继续围绕“发挥高校智库作用，为金华地方立法提供智力服务”的目标，不断创新工作机制和方法，加强地方立法理论研究和实践探索，提高研究水平和实务能力，努力把研究院建设成为省内乃至全国具有重要影响的地方立法智库，为法治金华建设作出新的更大贡献。

（图片由金华市人大提供）