“看不见的污染”怎样“管”如何“治”

孙鑫

“实现土壤污染防治‘一网统管有没有具体的时间表？” “有没有考虑针对上海的特点出台一些新的标准和举措？” “违法成本低，修复成本高，有何对策和措施？”土壤污染具有隐蔽性，被称为“看不见的污染”，土壤环境质量关系百姓民生福祉，关系国土生态安全。9月24日上午，市十五届人大常委会第二十五次会议对本市贯彻实施《中华人民共和国土壤污染防治法》情况的报告开展了专题询问，市人大常委会组成人员和代表们直面问题踊跃提问，助力本市土壤质量改善。

“一网统管”到哪一步了？

土壤污染防治是一项系统工程，涉及土地全生命周期管理的很多方面和众多环节。土壤污染要与水、大气、固废等污染联防联治，共同推进，各部门齐抓共管的要求非常迫切。

市人大常委会在执法检查中发现，土壤污染防治统的作用未充分体现，分的基础上的合力有待加强，需要建立一套统筹管理、协同高效的体制机制。“请問，本市对相关部门分工负责的职能有什么总体考虑？土壤污染防治综合监管平台建设进展到了哪一步，实现土壤污染防治‘一网统管有没有具体的时间表？”崔明华委员首先发问。

“我们在‘十二五‘十三五期间，建立了‘国家土十条‘上海土十条各个部门的协同机制”，作为对土地污染防治负有统一实施监管职能的部门，市生态环境局负责人应询称，市生态环境局一方面独立承担职责，牵头开展制定土壤污染整体规划、实施土地污染防治标准、对全市土地进行普查等工作;另一方面注重统筹，在业务上和大气、水、固废的监测治理相结合，和土地的集约、节约、安全利用及全生命周期管理统筹、和农业面源污染防治和绿色发展统筹;在部门统筹上，行使统一的监管和各个部门专业的监管，加强部门的协作和分工，围绕强化统的目标，形成分的合力，发挥在全市层面的统筹管理和统一抓总的作用。

关于“一网统管”的考虑，“目前离市委和市人大市政府的要求还有一定差距”。市生态环境局负责人表示，正在将土地的初调、环调、风评以及效果评估统一到网上全程办理，积极开展土壤防治的监管平台建设，将一张网审批土壤环境质量审批数据进行整合，但“和大气、水的信息化还有一些差距，目前土地污染监管平台汇集了市规资局、农村委的一些信息，哪些地块污染都能看到，但更新还不够及时”。下一步将加强线下各部门进一步工作的协同和合作，形成工作合力;线上努力把各部门信息自动交换、及时交换，破除数据的烟囱和信息的孤岛;整合各个区、市级各个部门、各个方面横向到边纵向到底的数据平台，努力形成土地污染防治全市一张图，“争取到2021年年底前实现土地污染防治‘一网统管的基本要求”。

市规划资源局主要是在规划控制和土地供应两方面进行监管，通过对土壤污染信息的比对，严格控制规划和土地的用途;通过土地全生命周期管理，严格要求未能修复达标的土地不能出让，“目前为止已出让土地还没有发现不符合环保要求的情况”。虽然牵头建立了多规合一、业务协同的空间数据库，通过大数据中心加强土地环境保护数据的共享应用，“但在实时共享和更新机制方面还存在问题，需进一步完善”，市规划资源局负责人表示。

第三方企业怎么管？

有大量企业从事着土地污染环境状况调查、风险评估、土地污染修复、修复后的效果评价以及后期管理等方面工作，但专业水平参差不齐。

“政府有关部门如何进一步加强对从事土地污染第三方企业市场行为的监管，进一步规范第三方企业的运作？”李鸣委员就第三方企业监管薄弱问题进行提问。

“总体来说，现在政府部门实际上没有什么刚性手段，因为现在不能设置许可，也不能设置门槛。”市生态环境局回应称正在积极探索，发挥制度引导作用，2014年原生态环境保护局会同相关部门印发场地再开发利用管理办法的时候，要求第三方企业要配置相应足够的专业人员，要有独立承担这个项目的能力，从制度上规范第三方企业的执法行为，但这个文件的能力有限，只能起到一定的引导作用;发挥专家把关和监督作用，组织专家对第三方企业编制的相关报告进行评审把关;发挥技术规范的引领作用，准备研究制定土壤污染修复常用计策过程控制规程，引导企业规范治理修复行为;发挥公众监督的作用，每年汇总统计第三方企业相关报告一次评审通过率，向社会公示;发挥行业治理作用，正在研究成立土壤修复行业协会或者是分会，通过行业协会来进行培训引导，培育龙头企业，“但是培育龙头企业过程中怎么体现公平竞争，也是我们正在考虑的问题”。

市生态环境局以引导和监督为主，市市场监管局则“以强信用、严惩罚为手段，来强化环保领域里面企业联合惩戒的力度”。市市场监管局专门制定了关于推进联合惩戒信用监管的意见，来健全联合惩戒的发起、实施和反馈。同时还制订了实施企业联合惩戒事项的目录，明确市市场监管局协同市生态环境局来开展惩戒的对象、惩戒的措施以及相关法律法规的事项。围绕关于环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作，以市场准入为重点，按照市生态环境局提供的环境保护领域黑名单的企业，在登记系统设置预警提示。

本地标准体系完善了吗？

土壤污染防治需要科学适用的标准规范，上海的地质状况与其他地区不完全相同，地下水位浅，水土一体化防治要求高，需要有一套体现上海地方特点的标准体系。

“目前体现本市经济社会发展水平和污染防治特点的风险管控标准还有哪些方面需要完善，有没有考虑针对上海的特点出台一些新的标准和举措？”

面对龚祖英委员的提问，市生态环境局负责人首先提到了两个词：风险筛选值、风险管制值。“如果污染指标小于筛选值的话，土壤基本没有风险，如果这个指标超过管制值的话，就认定是有风险的，介于来者之间就通过风险评估来确定土壤是不是有风险。”2018年土壤环境质量标准作了重大调整，从质量标准体系切换到污染风险管控标准体系，评价方式也作了重大调整，从分级评价到风险评价。“市生态环境局根据上海的土壤和地下水污染特点作了一些工作：将24项土壤标准中有而地下水标准中没有的指标增加进去，统一土壤的风评标准和地下水的风评标准;把石油烃指标进行分段，按比例划分;统一风险评估模型参数的选择。”市生态环境局称下一步将对土壤风险管控标准的执行情况进行定期评估，然后根据评估情况，对标准进行完善，“提出一个可能的调整方案”。

执法力度如何加大？

土壤污染违法成本低、风险管控和修复成本却很高，修复专业性强、费用高、耗时长，这些已经是共识问题。

“我在参加执法检查过程中发现主要是因为部分企业污染防治主体责任落实不到位，市政府相关监管部门日常监管和严格执法的力度还不够，导致土壤污染防治中存在违法成本低而土壤被污染后的风险管控和修复成本很高的问题。请问有何对策和措施？”阎祖强委员将问题抛给了市生态环境局、市经信委。

2019年底，市生态环境局针对重点监管企业、土地使用权人、土壤修复第三方从业单位专门启动了土壤污染防治专项检查，查了1300多次，督促整改81次，但罚款相对少一点。“总体来讲，本市土壤执法处罚数量比较少，资金也比较低。”市生态环境局主要考虑土壤污染防治法实施不到两年，对发现的问题主要是督促整改为主;基层执法能力有限，目前处于边执法边摸索阶段;国家相关的技术规范还没有出台，执法也没有专门培训，执法检查过程中取证比较难。接下来，市生态环境局想通过加强部门合作，构建联动执法的机制;持续加强对执法人员的业务培训;加大执法力度，丰富执法手段，应用卫星遥感等新技术手段进行排查，提高执法效能。

而市经信委则主要通过合理调整布局、加强淘汰落后、推进清洁生产、推进工业固废的综合利用等来开展工作。同时，推动一些城域的传感器、监控摄像头、人工智能和大数据技术等应用于工业企业的污染排放、土壤污染监测等方面。