欧洲高端智库对公共危机事件的研究透视——以欧洲政策研究中心为例

文/于丰园

2020年2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎正式命名为COVID-19。COVID-19在全球范围内大流行引发的公共危机，使得每个智库都在延伸其应急决策功能，预测分析疫情可能的发展轨迹，并且提供科学的研究报告和对策。国内高端智库和部分学者也十分重视COVID-19疫情的影响，很多智库期刊针对危机策划专题与专栏，例如《中国科学院院刊》作为中国科学院高端智库的传播平台，快速反应，开设“智库战‘疫’”专栏，搭建平台及时传播智库专家的对策与思考。智库生产知识，知识产生服务，高质量智库报告是智库提供优质服务的前提。在公共危机事件中，智库报告类型、内容更加能够反映其研究重点、作用机制和功能定位等，所以高端智库对公共危机事件的研究透视具有一定的价值和意义。

欧洲政策研究中心（Centre for European Policy Studies，简称为CEPS）是1983年由欧盟（时称“欧共体”）、比利时政府和美国福特基金会等组织的支持下成立的一个非营利性组织，在世界智库的排名（不含美国）中位居第八位。欧盟的决策体系是一个庞大繁杂的“权力场”，作为影响决策的资源与信息流转枢纽的CEPS和其他欧洲高端智库始终位于“权力场”的核心；CEPS一直通过其智库报告展示其政治立场、网络资源、价值象征、专业地位等，活跃在欧洲的政策制定舞台，为欧盟决策的合法性进行解释、宣传和论证。2019年的一项研究指出，CEPS的网站影响力在中国和欧洲高端智库比较中排名第四。

研究方法与样本

根据CEPS在全球智库的排名、CEPS的网站影响力排名，可以推测CEPS在应对公共危机时具有一定的代表性和影响力。因此本研究选择CEPS在COVID-19疫情中的智库报告作为研究对象，即CEPS（https://www.ceps.eu/）主页“RESEARCH”板块中设置的COVID-19专题栏目，包括新闻简报、研究报告、网络论坛等。本研究通过文献研究、案例研究和内容分析相结合的研究方法，运用wordcloud词频分析工具等，对COVID-19专题栏目中的报告进行搜索、整理、统计和分析。从2020年3月9日至5月31日止，CEPS总共发布与COVID-19疫情有关的19篇新闻简报和发表11篇研究报告，借助互联网、数字技术的优势，运用ZOOM云视频会议软件召开9个关于COVID-19疫情的网络论坛。

CEPS的研究热点

本研究运用词频分析工具词云wordcloud分别对新闻简报和研究报告进行初步判断和分析，具体做法是将这19篇新闻简报和11份研究报告分别导入wordcloud软件，然后导出词频，对导出表格中的词频进行人工筛选，将CEPS、COVID-19、crisis等主题词剔除，再剔除will、can、also之类的高频情态动词和副词等，得出新闻简报和研究报告的高频词汇。依据高频词汇的统计结果，可以总结出CEPS的研究热点：首先，欧盟及其成员国是CEPS研究的主要对象，如European、Europe、countries、Italy在新闻简报和研究报告中出现频率较高；其次，新闻简报中出现的debt、financial、markets、companies、GDP和研究报告中出现的economic等高频词，说明CEPS的研究热点主要集中在COVID-19疫情带来的经济问题；再次，研究报告与新闻简报出现的health、public等高频词，说明欧盟公共卫生健康系统是CEPS较为关心的研究对象；最后，Schengen、ban、law、travel等与法律相关的高频词，反应出CEPS持续关注COVID-19疫情下欧盟的边境封锁、旅游禁令等措施与原有法律的冲突。

CEPS的作用机制和功能定位

（一）CEPS的作用机制

当欧盟及其成员国在应对COVID-19疫情中遭遇多重困难之时，CEPS及时提供对策、合作交流、解读政策、引导舆情等智库服务。根据政策过程阶段理论中影响力较大的安德森的五阶段理论，本文借鉴谭玉、王桂侠等人关于智库在政策过程中的作用机制的研究成果，结合在应对COVID-19疫情的时间序列内决策层、学术界、资本层、媒体界和民众层等全要素参与的协同关系，总结出CEPS在COVID-19公共危机中的作用时间（疫情初现、疫情蔓延、疫情减缓）、作用阶段（提出议程、形成报告、政策执行、评估政策）和作用对象（决策层、学术界、资本层、媒体界、民众层）等三维作用机制。

（二）CEPS的功能定位

聚焦舆情热点：引导舆情是智库的重要功能，CEPS在公共危机中聚集舆情热点基本上体现在其每一个作用场域中。一是对欧盟一体化的影响，欧盟各成员国深受COVID-19疫情的影响，并因成员国之间关系产生一定的微妙变化而备受媒体关注，CEPS智库报告样本中有8份（占比20.5%）涉及欧盟一体化和成员国之间关系的讨论。二是COVID-19疫情给欧盟带来经济衰退、失业率上升和企业破产等影响，计有20份（占比51.3%）智库报告样本在这个领域开展讨论，说明COVID-19造成的经济影响是CEPS关注的舆情重点。三是这场疫情带来一场更加危险的争辩，尤其是政府采取的抗“疫”措施与人权、民主、法制之间的冲突成为CEPS关注的舆情热点，共有10份（占比25.6%）智库报告样本涉及这一点。四是COVID-19疫情直接冲击着欧盟公共卫生系统，CEPS的智库报告中有7份（占比17.9%）针对欧盟公共卫生管理的问题。

解读欧盟政策：CEPS专家从及时性、专业性、可行性等多个角度，解读与分析COVID-19疫情在欧洲蔓延后欧盟当局出台的一系列政策，在其三维作用机制的表现场域为作用时间（疫情蔓延、疫情减缓）、作用阶段（政策执行、评估政策）、作用对象（决策层、资本层、媒体界、民众层）的交叉结果。2020年4月1日，欧盟委员会主席冯德莱恩提议出台“紧急状态下减轻失业风险援助”计划（Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency，SURE）。4月6日与4月9日，CEPS就发表分析解读SURE影响和作用的两篇文章，指出SURE将对那些在COVID-19疫情中受灾最严重的或财政薄弱的会员国的经济政策产生积极影响。

促进交流合作：CEPS促进交流合作的功能在其三维作用机制的表现场域为作用时间（疫情初现、疫情蔓延、疫情减缓）、作用阶段（提出议程、形成报告）、作用对象（决策层、学术界、资本层、媒体界）的交叉结果。对CEPS的9次网络论坛进行统计，可以看出CEPS特别注重与欧盟及其成员国决策层之间的沟通交流，同时注重与资本层、媒体界、欧美高端智库和高校学者等学术界之间的合作创新。CEPS极为重视与欧盟及成员国、社会组织机构的决策层之间的联系和对话，可以通过网络论坛的形式，将其智库报告中的思想观点与价值观念等传递给欧盟及成员国和社会组织机构决策层。另外，CEPS注重与欧美高端智库和高校学者的合作，并且一直与其保持紧密联系。

提供科学对策：CEPS提供科学对策的功能在其三维作用机制的表现场域为作用时间（疫情初现、疫情蔓延、疫情减缓）、作用阶段（形成报告、政策执行）、作用对象（决策层、学术界）的交叉结果，即CEPS在与学术界合作交流的基础上，运用科学方法为欧盟决策层提供具有预测性和前瞻性的对策。例如Daniel Gros从挽救生命和失业两个维度构建数学模型，详细地计算出COVID-19病毒肆无忌惮地在全球蔓延给全球带来的医疗费用（失去工作时间、增加医疗保健开支、重症监护费用等）直接成本，从模型计算得出的结论是COVID-19无节制的蔓延将导致比大封锁更高的成本，因此建议欧盟各国选择大封锁。

对我国高端智库的启示

（一）政治性及社会性并重

CEPS的政治性在于与欧盟决策层保持着紧密联系，而欧盟决策层有着维护欧盟团结等明确的政治主张，所以CEPS智库报告的方式、内容和结果保持着与欧盟决策层一致且共同的政治立场；CEPS的社会性在于关注社会各界的利益，其智库报告也成为欧盟民众的根本利益的表达渠道，成为一个具备社会信任、促进社会发展、凝聚社会共识的知识平台。

我国高端智库在应对公共危机事件时也应强调政治性及社会性并重，政治性是智库能够参与决策圈层的必要条件，社会性是智库扩大社会影响力前提。由于突如其来的公共危机事件通常会引发社会恐慌、社会治理系列问题，所以我国高端智库要坚持社会主义核心价值观的引导，坚持中国共产党的领导，深入分析危机中出现的焦点问题，通过向社会各界提供专业知识服务满足社会民众需求，进而实现政治性与社会性的有机融合。政治性的关键是在智库建设过程中要担负起马克思主义的继承与创新的政治责任，社会性的关键则是面对全球公共危机时的人类命运共同体的生命健康诉求。政治性和社会性并重，要求我国高端智库坚守为中国特色新型社会主义建设服务的政治责任，同时坚守为全球人类命运共同体可持续发展服务的社会责任。

（二）多样性和针对性并举

CEPS智库报告反映出多样性和针对性并举的特征。例如在提出议题、形成报告等作用阶段表现出多样性——CEPS针对COVID-19疫情带来的债务问题，提供了欧洲央行应宣布准备购买陷入困境的政府债券、发行欧元区联合债券、首次公开发行的私募基金（IPO）、“直升机撒钱”、发行社会债券等5种应对策略。在政策执行和评估阶段有着明显的针对性，例如针对性地汲取抗疫经验——学习和介绍中国抗“疫”初步成功的举措和中国经济活动快速恢复的经验，且针对性地开展样本调查，创建标准化的欧洲样本测试以寻找出病毒的传播路径。

在公共危机事件中，如果一个高端智库仅是提出一种观点或对策，对决策者和社会公众而言是无法忍受的。他们希望，更多的高端智库就同一问题提出多种对策，提供更多的选择机会和选择内容，为决策提供更广的思路。因此我国高端智库在提供智库报告时要做到多样性和针对性并举，即明确自身的专业背景，依托智库学者的专业知识提出解决公共危机事件的研究方法、研究工具和研究路径，在提供决策服务过程中，具有针对性地抓住公共危机事件的软肋并提出多种可行的科学策略，从而使得智库拥有长远发展的战略眼光，增加智库知识生产的原创性，提升智库的可信度，才能获得决策层与社会各界的支持与认可。

（三）反思性和警示性并存

在应对COVID-19疫情时，欧盟及其成员国政府采取多种重要措施：从成员国之间的边境关闭，到政府和移动运营商之间的合作，再到开发跟踪和警报应用程序等数字技术的应用，措施清单越来越长。对此，CEPS反思和警示以下问题：传染高峰过去后，政府何时可以取消封锁与隔离，在封锁与隔离过程中如何确保公民的权利？政府是否应该实施新的系统来监控与感染者接触的公民？这些措施是否会被视为侵犯隐私而遭到拒绝，或被视为保护（健康者）自由行动的同等重要的基本权利而受到保护？CEPS的反思和警示说明在应对公共危机事件时，欧盟及其成员国决策过程会出现民主意识欠缺、法治意识不强等危机管理的系列问题。

我国高端智库在应对公共危机事件时也应反思性和警示性并存。反思性的关键在于坚守民主法制，即智库需要依法为政府提供危机预警、决策咨询、解读政府部门政策等服务，在智库建设过程中应依法运作，遵守国内法律，避免出现以盈利为导向的舆论引导和研究成果，以确保智库报告实事求是和研究成果的科学性；警示性的关键在于，研判公共危机事件要有预见性、超前性和果断性。反思性和警示性并存要求我国高端智库在应对公共危机事件的决策过程中具有统一性，即在反思政策的基础上保持审慎的危机警示意识，阻止同类公共危机事件的出现，或者对同类公共危机事件起到预警和预判的作用。

（四）新闻性和知识性同步

CEPS智库报告表现出新闻性和知识性同步的特征。CEPS的新闻简报、网络论坛频数与COVID-19疫情初现、蔓延和减缓的时效相关，并且快速抓住舆情热点，通过各种媒体让民众了解并认识到COVID-19的危害程度及其应对措施等，具有浅显易懂、紧抓时效等新闻性特征，新闻性是CEPS提升社会影响力的重要方式。CEPS的研究报告，体现出知识生产、知识共享和知识创新等知识性特征，通过与学术界、决策层的交流合作，提出具有专业知识的背景、方法和深度的科学对策，知识性是CEPS提升学术影响力和国际影响力的内核。

我国高端智库在解决公共危机事件时，应根据其时间序列提供具有新闻性的智库报告以满足社会各界民众的认知需要，同时根据所涉专业领域提供具有知识性的智库报告以满足决策层科学决策的需要。我国高端智库的知识性应体现出专业领域内策略性知识、程序性知识等知识生产、应用与创新，新闻性则表现为及时解读政府政策、面向民众普及公共危机事件的常识、做好舆情引导等。新闻性和知识性同步能够提升我国高端智库的社会影响、学术影响和国际影响，即快速聚焦舆情热点，针对公共危机事件或专业领域内的特定事件，为社会各界提供新闻简报，扩大智库的社会影响；将研究网络延伸到全球各地以智库自身为核心形成包括整个大中华区和其他大洲的智库研究机构知识生产和创新的网络平台，扩大智库的学术影响；加强与各界人士的交流合作，建立知识共享会员制，在全球范围内招募会员，扩大智库的国际影响。

小结

对COVID-19危机中CEPS智库报告进行研究透视、热点凝炼和内容分析，构建及解析CEPS的三维作用框架，科学定位CEPS作为欧洲高端智库在公共危机事件中的聚焦舆情热点、解读欧盟政策、加强交流合作和提供科学对策的功能，对我国高端智库建设具有一定的启示。本文选择CEPS一个案例为研究对象，说明研究具有一定的局限性；在“后疫情时代”的智库研究中，应探究多个世界高端智库在面对公共危机事件的智库报告的类型、特征和作用，对更多智库的简报、论坛和其他研究成果等进行大数据分析和深度挖掘，通过比较分析凝炼出世界高端智库在知识管理和服务模式上的创新性，为中国特色新型智库的建设提供实践经验和理论借鉴。