美国主要智库对亚投行的多重认知与政策主张

文/王联合 潘超月

截至2020年1月16日，亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）已运行整整4年。4年来，亚投行批准了对10多个成员国的78个项目，核准融资达174.7亿美元，涉及交通、能源、电信和城市发展等各种基础设施部门，覆盖东亚、东南亚、南亚、中亚、西亚、非洲等6个地区。亚投行出色的业绩快速提升了其国际承认度和国际影响力。2017年和2018年，世界前三大评级机构穆迪、惠誉和标准普尔均给予亚投行3A级的最高信用评级。2018年底，联合国授予亚投行常驻观察员地位。

作为外在于美国主导的新兴区域多边机制，亚投行自筹建之初即面临美国的消极冷对。白宫国家安全委员会曾就此宣称，任何新的多边机构都应该被纳入世界银行和区域开发银行的高标准。历经奥巴马和特朗普两任政府，美国对亚投行的态度起落反复、游移不定。这引发了美国政策研究界对美国在亚洲影响力减弱和中国影响力上升的思考。

美国智库传统上扮演了为美国政府决策分析、评论、出谋划策的重要角色。本文选取三家代表不同政治倾向的美国主要智库，即布鲁金斯学会、战略与国际问题研究中心和美国企业研究所，获取相关时评和研究报告共计51篇。基于此，本文梳理这三大智库对亚投行建立的动机、影响以及发展前景的分析和评论，勾画其政策主张。

亚投行的务实战略诉求

美国智库对亚投行战略动机的分析，很大程度上是以集中研判中国战略谋划的方式呈现出来的，认为中国创建亚投行有着以下国内、国际意图。

（一）服务于中国国内经济的发展。中国国内经济发展需要改革发展模式和开辟海外市场。中国公司必须提高全球竞争力，制造业需要走向价值链的上游，以应对日益提高的劳动力成本和国际竞争。亚投行这一构成国家间合作新枢纽的国际机构有望实现上述目的。

首先，新贷款项目的出现有利于鼓励中国企业开拓新的海外市场。基础设施建设以及陆地和海上通道的开通有助于为中国企业开辟海外市场。其次，降低中国投资风险，提高收益并有效经营投资地区，增加财富积累。借助亚投行债权国的借贷经验及其对项目融资的专业知识，中国可以通过参与更健全的投资方案和风险分担来增加其外国投资回报，并保持对其资本部署地点的影响。再次，从长远来看，中国作为最大的注资方，亚投行的运行有助于推动人民币国际化。

（二）加强中国地区影响力。在亚投行的地区影响力方面，美国智库虽然相对没有进行细致全面的分析，但已经达成基本的共识，片面地认为亚投行和“一带一路”倡议两个计划表面上都在寻求更大的经济发展，深层目标却是对冲美国、印度和日本在亚洲及其他地区的传统优势，进而扩大中国的影响力。

（三）提升中国国际主导地位。在美国智库看来，亚投行可以通过至少两种不同的途径增强中国的影响力和权威。一是提供现有布雷顿森林体系多边发展贷款的替代方案。基于现有多边开发银行效率低下的背景，如果亚投行能够提供同等（或更好）的功能选择，那么布雷顿森林机构的参与度就会降低，而这将有助于中国在其中寻求更大的权威或发言权，同时淡化美国的霸权权威和特权。二是促进紧密的相互依赖。跨境经济交易可以让中国增加在受援地区的政治影响力，提升中国的政治支持率。在没有其他可替代的经济合作伙伴的情况下，受援国的政治领导人不愿冒险损害与中国交易带来的物质利益。

（四）减少对现行国际制度的依赖，建立反霸权制度。亚投行潜在的反霸权力量最受关注，诸多学者认为它有望进一步完善现行多边发展融资的实质性规则和规范。美国企业研究所的相关研究指出，美国国内普遍流行的叙述是，中国处于一个独特的位置，能够了解发展中国家的优先事项和需求，并得以创建一个新的国际秩序。从长远来看，亚投行的问世证明中国能够建立并维持一个具有“非西方”特征的机制。中国在开始承担提供国际公共产品的成本时，可以培养作为负责任的崛起大国的声誉，并积极建立和支持一个稳定和繁荣的全球体系。

亚投行对现行秩序的激励和更新

美国智库声称，亚投行在短期和长期内都可能对美国主导的既有秩序产生影响。在中短期内，亚投行会冲击美国主导的国际规则。长期来看，亚投行将影响美国的霸权地位。

（一）冲击美国主导的多边发展融资规则、实践和规范。就多边发展融资而言，相关规则已经在布雷顿森林体系内制定，并由世界银行和亚洲开发银行等机构实施。如果亚投行提供附加条件较少的贷款，设立新的透明度和问责制的标准，那么它可能会冲击既定秩序。美智库先入为主地认为，中国过去的双边发展贷款记录，主要是在经济合作与发展组织实践之外运作，显示其允许贷款接受者绕过多边机制和控制，这在某些情况下会助长不确定的结果。

（二）打破发展融资政策领域内的权力制度平衡。如果亚投行能够引起国际社会对美国创建的体系能否最好地满足国家需求产生真正疑虑，那么它可能会以两种方式在这一领域加速对美国地位的侵蚀。首先，以亚投行为依托，中国拥有该领域的主要领导权，将监督亚洲这个世界上最具活力的经济区域的实质性运营。其次，亚投行（与“一带一路”相结合）的出现表明，中国必要时可以撤回对现有机构的参与。新机构的出现可能最终说服美国同意国际货币基金组织改革乃至淡化华盛顿的投票权。新机构合法性权力的增加将不可避免地以减少美国及其合作伙伴控制发展融资政策领域的权力为代价，并可能会推动布雷顿森林体系的进一步调整。

（三）长期内可能会影响美国的霸权地位。美国在多边发展融资中享有的机构特权体现在多个政策领域。作为一个崛起的大国，中国寻求平等的权利，并以多边方式追求其利益，这意味着中国迈出了在世界多个领域与美国并驾齐驱的第一步。亚投行的存在使得霸权主义分散化，凸显了旧秩序合法性的不足，降低了美国在布雷顿森林体系内的权威，并对现有机构是否仍然是满足国家需求的最佳手段提出了质疑。中国越是建立并成功运作其他国际机构，就越能实现对美国权力的制衡，并使得中国的领导更加合法化。

亚投行发展的制约因素

整体上看，美国智库关注的一个焦点是亚投行对美国世界领导地位的挑战。虽然这种担忧普遍存在，但美国智库亦提出亚投行“反霸权”及其未来发展面临诸多制约因素，其成长进程不会太顺利。

（一）广泛的多边主义。广泛的成员国基础既是亚投行合法性的主要来源，也促使英国、德国和法国等西方政府得以持续参与其中，因此亚投行的决策和运行难以偏离西方成员国的偏好和标准。西方成员国发挥的关键作用，将确保亚投行在问责制、透明度和治理方面体现最佳标准。这些标准和偏好广泛支持塑造多边发展融资模式的现有规则、做法和规范。

（二）国际金融市场的监督。美国智库认为，国际金融市场存在隐形的力量，亚投行在借款以及日常运行中面临着金融市场的隐形压力。亚投行必须从贷款中获得比最初借款更高的回报，才能实现良性的可持续发展。因而，亚投行在其早期贷款中采取谨慎态度，以便专注于为其债券确保3A信用评级。为分担风险，亚投行采取与另一个开发银行如亚洲开发银行、世界银行、欧洲复兴开发银行等进行合作的举措。这既使得亚投行能够更快地建立低风险项目组合，从而在金融市场上建立良好的声誉，同时也使亚投行受到其他银行的牵制。可见，国际金融市场犹如多边主义所施加的政治制约一样限制着亚投行的贷款，依靠国际资本市场为多边发展贷款提供资金的结构特征固有地限制了项目被用于其他目的的可能性。

（三）中国无意“反霸权”。中国的经济奇迹依赖于国际市场的有效运作和跨境流动方面的制度化合作。虽然中国不赞成完全的监管协调，并希望在其政策环境中保持强大的自主权和灵活性，但在现有体系内，中国的主要任务仍然是提升国家的总体利益，追求更强大的经济角色并赢得经济利益。也有智库认为，作为一个发展中国家，中国一直面临着国内经济发展压力，这也限制了中国的国际抱负。

作为一种新兴的多边金融机制和地区构建，亚投行在运行过程中难免遭遇种种挑战。唯有坚持创新规范和实践，迎接挑战，亚投行才能一步步发展、壮大和完善，并最大程度地实现自身战略诉求。这正是亚投行自成立以来孜孜而为的。亚投行的管理规则已经和正在有效地回答这些发展中的问题，并得到越来越多的肯定和认可。

美国智库对政府的政策主张

智库为政策的制定和实施提供了原动力和专业性支持。中国发起创建亚投行的倡议后，美国政府反应冷淡，不但自己拒绝参与其中，还敦促盟友与之保持距离。而与美国政府的选择相反，美国主要智库主张美国应积极参与到亚投行的多边金融治理实践中，以努力维护和扩大自己的多边关系。

（一）适应亚投行的建立。亚投行可能对推动自由国际主义的发展起到正面的作用，因此美国对亚投行的怀疑或许会适得其反。毕竟，中国在制度领域采取的一些举措值得欢迎。中国建立多边市场机制及其机构对当前国际事务是有利的，这很可能促使中国更深地融入现有的国际秩序。从目前的运行状况来看，亚投行是透明的、多边的、治理良好的，它重视财政可持续性、投资环境和国内社会发展。因而，当初美国选择不加入亚投行是非常不明智的行为，这一方面凸显了美国无视中国致力于国际发展的努力，另一方面剥夺了美国对该机构本可发挥的杠杆作用，使自己无法从决策层面影响该机构的发展。鉴于此，美智库主张，美国应该对增加发展中国家在国际金融机制中的投资和投票权持开放心态，以推动世界银行、亚投行和中国政策性银行之间形成健康有序的竞争。

（二）监督和参与亚投行的运行。在接受中国机制创建举措的同时，出于防范和戒备的心态，美国智库主张主要从两个角度监督亚投行的运行。一方面，从国家安全角度出发，华盛顿应该确保美国外国投资委员会拥有资源和分析能力来筛选真正威胁国家安全的外国投资，以有效维护美国自身竞争力。另一方面，从自由国际主义角度出发，在某些情况下，中国的利益与现行自由主义特征不一致，其他国家和机构参与者必须对是否以及如何抵制（或适应）替代方法的出现作出判断，并对中国行为是否属于最佳实践进行相应的评估和认定。

此外，布鲁金斯学会最新报告认为，美国不应只持旁观者心态，更应积极参与亚投行的运行。该学会中国研究中心研究人员在报告中指出，美国和中国在东南亚地区的基础设施建设领域存在竞争关系，美国需积极加入亚投行，推动亚投行的建设，通过推进多边融资模式以限制双边融资模式的发展。

（三）进行有效多边参与，优先改革多边开发银行。美国在创造制度规范和实践标准方面发挥了重要作用，并从其在国际体系内的领导地位中获得了战略利益。因此，正如有智库研究指出，美国从多边机构撤退将进一步削弱其战略价值观在整个体系中的作用，进而损害在多边体系内“塑造对美国有利的发展”的能力。美国应该制定一项连贯的多边政策，透明地确定它认为有价值和优先考虑的多边主义体系，通过多边发展体系发挥重要影响，推动全球发展和其战略利益。其中优先事项为改革多边开发银行。多边开发银行帮助传播了最好的自由市场和善治。具体的改革可以包括，继续扩大所有多边开发银行的基础设施组合，并确保提供适当数量的技术援助以支持项目准备；在适当的情况下，将多边开发银行资源转向脆弱和易受冲突影响的国家；同时对其行政系统进行有效审查，使这些多边发展组织在贷款业务中更加灵活，以吸引潜在的客户银行。长远来看，美国改革多边开发银行，提升在当前多边机构中的领导地位，将拯救美国在亚洲的经济战略。

（四）努力提升自身经济活力，主动迎接中国的竞争。近年来，美国主流声音一直在强调中国是美国的竞争对手，而非合作力量。美国对亚投行的担忧更多地反映了对中国日益强大的焦虑。美国智库从国内角度提出建议，认为针对中国议题不断扩大的局面，美国也应主动进取。首先，美国需要制定一个长期的经济议程，延续推动全球增长、开放市场、制定规范的战略。其次，美国要增加国内投资，更新日渐陈旧的国内基础设施，改革21世纪教育体系和培训计划以及促进未来行业的研究和发展，以扩大广泛开展国际外交的国内支持基础，增强国际竞争力，以应对日益崛起的中国。

结语

亚投行已经运行4年有余，目前美国主要智库尚未对亚投行进行系统性的评估，分析更大程度上是观点性的研判，强调其对现行国际秩序带来的刺激和压力。一方面，在美国智库看来，大体上亚投行是对现有金融秩序的有效补充，是中国深化国际合作的象征，是推动多边开发银行改革和刺激美国国内经济的新兴力量。而且，随着亚投行的运行渐入佳境，智库的评价越来越趋于积极和正面。另一方面，美国智库认为，亚投行也可能成为中国有意影响世界进程的第一步，世界理应对此保持关注。当然，美国智库对亚投行的担忧更多聚焦于其潜在的问题，比如透明度和监督标准等，却并未对亚投行本身提出实质性的质疑和批评，这从一个侧面表明亚投行的运行得到了相当程度的国际认可。

相较美国政府，美国智库对美国参与亚投行持续表现出强烈的兴趣。在亚投行成立之初和运行之后，智库大多认为奥巴马政府的回应和特朗普政府的阻遏皆有失妥当。美国不应对亚投行及其议程保持沉默，并阻挠盟友加入，而应积极面对亚投行的出现，甚或从内部指导其发展，以免在亚太地区国际关系中陷入被动，失去插足亚洲事务的机会。

总之，美国主要智库对亚投行的认知是分层的、多维的，对该机制不同的议题领域有着相异的评判和论断。实际上，亚投行在某种意义上作为“一带一路”倡议的投融资平台，其建立及运行践行了中国共同繁荣发展、和平开放包容的人类命运共同体理念。中国没有取代美国主导地位的计划，也无意通过亚投行改变国际秩序和地区格局。与美国的疑虑相反，现今亚投行的发展日臻完善，成员数已超过100个，涵盖诸多欧洲发达国家。亚投行不断在透明度、监管和治理实践等方面创建新标准新规范，顺应了世界经济发展的潮流，充分展现了其“协商共赢”原则的吸引力、影响力和生命力。