中国城镇化的现实图景、演进逻辑与未来展望

文/侯祥鹏

2020年我国全面建成小康社会收官，并乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。城镇化是现代化的必由之路，对于我国社会主义现代化建设具有重要的现实意义。2012年党的十八大提出坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化的核心要义是“人的城镇化”，首要原则是推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，稳步提升城镇化的水平和质量。至2019年末，我国常住人口城镇化率达到60.6%，户籍人口城镇化率达到44.38%。2020年新型城镇化规划收官，城镇化率规划目标基本能够实现。在开启新的城镇化建设之际，有必要梳理我国城镇化发展现实，厘清未来发展趋势。

中国城镇化的现实图景

改革开放40年间，我国城镇人口增加6亿多，城镇化率提高40多个百分点。建制市数量从1978年的193个增加到2018年的672个，建制镇数量从2176个增加到21297个。我国已成为城镇化发展速度最快的国家之一，但我国城镇化的快速发展是与不平衡不充分的发展交织在一起的。

城镇化发展的不平衡首先体现在区域空间上的不平衡。新中国成立之初，为了在较短时间内实现工业化并缩小与发达国家之间的差距，我国采取了重工业优先发展战略。工业化发展需要城镇地区作依托。在重工业优先发展战略下，我国工业投资和城市建设向东北和内陆地区倾斜，这对加快我国中西部地区城市发展起了极大的促进作用。20世纪60年代的“三线”建设高潮，再次使得我国城镇布局较大幅度地南移，城市和城市人口重心向西南推移，而东部沿海则处于相对停滞局面。这一格局一直保持到改革开放初期。随着改革开放的起步和不断深化，我国逐渐形成了沿海、沿边、沿江开放格局，大量农村剩余劳动力和外资向东部沿海地区转移和集聚，极大地促进了东部地区城镇化发展，全国形成了较为明显的“东高西低”的城镇化梯度格局。

城镇化发展的不平衡还体现在城镇化维度的不平衡。人口城镇化是城镇化的基本维度之一。正是人口的大规模流动并向城镇集聚加速了我国城镇化进程。但由于没有当地城镇户口，外来人口在就业和生活的所在地往往不能享受与当地城镇居民同等的基本公共服务和生活福利待遇，从而难以融入城市社会，形成“半城镇化”现象，造成户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的双重人口城镇化失衡。由于流动人口数量日益增加，这种失衡程度越来越大。土地城镇化是城镇化的另一个基本维度。改革开放以来，与快速的人口城镇化相伴的是更快的土地城镇化。土地城镇化快于人口城镇化形成的人地城镇化失衡，导致城镇空间急剧向外扩张，城镇建成区人口密度大幅下降。

城镇化发展的不充分体现在相对于我国经济发展水平而言城镇化水平偏低。从国内来看，我国城镇化水平滞后于国内工业化或非农化进程。根据钱纳里“发展模型”，城市化率一般低于非农就业比率10个百分点，二者比值基本在1.2以内。2018年我国非农就业比率仍高出城镇化率14.3个百分点，二者比值仍高达1.24。与钱纳里“发展模型”相比，我国城镇化水平滞后于我国非农化水平。从国际比较来看，我国城镇化水平滞后于同等发展水平或同样发展阶段的国家。2018年中高收入组别国家和地区的平均城镇化率为67%，而我国城镇化率为59%，在56个同类收入水平经济体中排在第35位。

快速城镇化与不平衡不充分的发展交织在一起，构成我国城镇化的现实图景，也意味着我国城镇化还有着巨大的发展空间。

中国城镇化的演进逻辑

（一）政府推进城镇化的机理

本文从我国城镇化政策范式和央地关系视角出发，剖析我国政府主导推进城镇化的机理。

城镇化政策范式决定了我国城镇化发展的目标、方向与进程。在不同发展时期，我国出台了一系列关于城镇化的政策，从而形成了不同的城镇化政策范式。这些城镇化政策范式服从和服务于更高层级的国家发展战略需要，由此决定了抑或扬的城镇化政策目标。

中央政府确定的城镇化政策范式决定了地方政府在城镇化进程中可以有何作为。随着城镇化政策范式由抑转扬，地方政府的作用才得以有发挥的可能。但要真正使地方政府的作用发挥出来，还需要一定的前提条件以解决地方政府的动力问题，那就是改变地方政府仅仅是中央政府“附属”的角色，成为独立的利益主体。这就需要从央地关系视角来加以考察。

改革开放后，我国逐渐形成了政治集权-经济分权的央地关系格局。政治上的集权表现为地方政府官员的选拔、任命、晋升由中央政府掌控。地方政府官员的政治生命决定权始终操控在中央政府手中。中央政府为了有效实施对地方政府官员的晋升激励，必须采取相对绩效考核制度，从而形成了中国式的标尺竞争。这种绩效考核通常是对经济绩效指标的考核，其有效实施有赖于经济分权的配合，以使得地方政府有剩余控制权和剩余索取权，其集中体现在财政分权上。这种政治集权-经济分权的央地关系在地方层级又进一步被复制。这样就形成了各级地方政府互相竞争并层层向上负责的地方府际关系格局。在政治集权-经济分权的府际关系格局下，地方政府就成为了独立的利益主体。地方官员不仅在经济上为了GDP和税收进行竞争，还在“官场”上为了晋升而竞争，从而各级地方政府深入参与到经济活动中。

府际竞争激发了地方政府推动城镇化的动力。城镇化的本质是集聚，这种集聚带来的共享中间投入品、分享劳动力储备、提高劳动力技能匹配性、知识溢出效应以及更多的学习机会和交往机会等会进一步扩大城市化经济效应，进而带来更高的劳动生产率。因此，地方政府在为增长而竞争的过程中自然而然地追求城镇化。

财政分权赋予了地方政府推动城镇化的能力。财政分权使得地方政府既有建设和服务本地的事权，也有建设和服务本地的财权。因此，地方政府会通过经济增长以谋取更多的地方财政剩余，财政收入能力的增强反过来会提高地方政府在城镇化方面的资源配置能力，为本地经济增长创造更好的条件。另外，用地制度的市场化改革为地方政府“以地生财”提供了制度性工具，土地财政提高了地方政府的财政支配能力，在财权与事权不匹配的约束下满足了地方政府投资城市基础设施和提供城市公共服务的资金需求。

不论是经济增长还是城市建设，都是地方政府官员的政绩，有利于树立地方政府官员形象，提高地方政府官员晋升的概率。总之，为增长而竞争、为竞争而建设是同一过程中互相增益的两个方面，伴随这个过程的是城镇化水平的不断提高。地方政府在这种“为增长而竞争”“为晋升而竞争”的过程中促进了城镇化发展。

（二）地方政府推进城镇化的典型路径

政府主导城镇化进程是通过城镇化政策范式实现的，中央政府的政策意图也是需要地方政府付诸行动才能实现。改革开放后特别是1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，我国城镇化政策范式由抑转扬，地方政府的积极性得以激发，作用得以发挥，在促进型城镇化政策范式作用下，极大地推进了城镇化进程。

第一，引导农民进城。随着中央政府城镇化政策范式转换，特别是中央政府对户籍人口城镇化问题的日益重视，地方政府在限制农民进城落户方面开始逐渐放松，各地纷纷出台户籍制度改革实施意见。截至2016年末，省级层面全部研究制定了户籍制度改革实施意见。

第二，开发新区造城。新城区开发已经成为地方政府推动地方经济建设和拓展城市空间的主要载体。这种载体在实践中具有多种形式，如工业新城、大学城、政务新区、会展新区、住宅新城等。

第三，调整行政区划扩城。行政区划调整对于扩大城市规模的作用立竿见影。地方政府有着强烈的冲动谋求行政区划调整，通过撤县设区、多设区、设大区整合所辖行政区域，扩大了城市规模，提高了资源配置能力，从而谋求更大的竞争优势。

第四，借力政策平台建城。目前，我国已经构建了包括新型城镇化综合试点地区以及城市群、中心城市、新区、特色小镇等不同类型、不同层级的各类城镇化发展平台，这些平台是地方政府推进城镇化的重要政策工具。

（三）政府主导城镇化的效应

政府主导加快了我国城镇化进程，不仅以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利的条件，而且在实现人口向城镇大规模转移的同时成功避免了许多国家城镇化进程中的一些常见“城市病”，特别是避免了城市贫困、大规模失业和贫民窟的出现。这条道路之所以能发挥如此巨大的作用，在于中央政府向地方的放权充分地激发和释放了地方政府的发展冲动，地方政府的“为增长而竞争”极大地促进了经济增长，地方政府之间的竞争进而城市之间的竞争加速了城镇化进程，经济增长的同时也实现了收入和就业的增长，加之政府对人口流动特别是向大城市流动的控制，避免了城市贫困和贫民窟的出现。但地方政府的深度卷入也不可避免地给我国城镇化带来一些问题，诸如土地利用效率低下、户籍制度羁绊、城市公共服务供给歧视以及“城市病”的隐忧等。

中国城镇化的未来展望

城镇化高质量发展将是我国未来相当长一段时期的战略导向和主要任务，以为全面建设社会主义现代化国家提供高质量的载体和平台。根据联合国经济和社会事务部（DESA）预测，2030年我国城镇化率将达到71%，有10.2亿人居住在城市；2050年我国城镇化率将达到80%，有10.9亿人居住在城市。届时，我国城镇化水平将接近中高收入组别的平均水平（83%）。考虑到我国庞大的人口基数，这将是非常了不起的发展成就，同时也意味着任重而道远。

（一）未来城镇化发展基本思路

未来我国城镇化发展基本思路应以人为核心，保障发展成果为人民共享，实现城镇化高质量发展。在人的城镇化方面，进一步取消因户籍导致的城乡分割，保障居民迁徙自由，实现基本公共服务全覆盖，逐步实现城乡一体化，确保全国范围的居民获得平等的公共服务。在地的城镇化方面，严控城镇建设用地增量，盘活城镇建设用地存量，提高城镇土地利用效率，最大程度地发挥城市的集聚优势。在城镇格局方面，以中心城市为核心，以跨区域的都市圈、城市群为纽带，通过密集的城际交通网络串联起大中小城市，形成城市空间网络，带动区域协调发展。在政府与市场的关系方面，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动地方政府从经济竞争转向高质量城镇化竞争。

（二）未来城镇化发展主要举措

第一，加强城镇化顶层设计。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》是我国第一个关于城镇化的专门文件。目前这一文件的规划期限已至。不论是服务于国家战略还是从城镇化自身发展趋势来看，我国城镇化率还有很大的上升空间。因此，在深化型城镇化政策范式框架下，需进一步做好城镇化顶层设计，适时出台国家新型城镇化中长期发展规划，以指导未来较长一段时期我国城镇化推进的整体工作，规范和指引地方政府行为。

第二，强化地方政府公共服务职能。既要充分肯定地方政府在推进城镇化过程中发挥的巨大作用，也要正视地方政府带来的城镇化不协调问题。这主要是因为目前地方政府仍然更多地是扮演生产型政府的角色，而服务型政府角色发挥不足。需要调整地方政府的政绩和晋升考核体系，弱化经济考核权重，强化公共服务考核权重，鼓励和激励地方政府重视履行公共服务领域所应负的职能，从生产型政府向服务型政府转变，从有为政府向有限政府转变。一是做好城镇基本公共服务工作，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；二是做好城市治理工作，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平，防范严重“城市病”的发生，保障城镇化的可持续发展；三是做好营商环境优化工作，从直接的要素竞争转向公共服务竞争，适应城镇居民和企业“用脚投票”，通过良好的公共环境吸引和集聚城镇发展所需要的资源。

第三，协调城镇化政策平台的关系。我国已经形成了一系列不同类型、不同层级的城镇化发展政策平台，不排除以后会继续出台新的城镇化政策平台。这些平台已经或将要成为地方政府推进城镇化的重要政策工具。国家层面应妥善处理好各类政策平台的关系，使其互相增益，注重发挥平台的政策实效，加强对平台运行的督查与考核。地方政府也应实事求是，根据本地实情申报与运用政策平台，着力避免在政策平台申报与运行过程中的无谓消耗，在试点过程中积累可复制可推广的经验，以利于相关政策在全国的推行。当城镇化政策平台的政策效应开始萎缩并完成其历史使命的时候，国家应适时出台新的城镇化政策平台，以适应城镇化发展新形势，为地方政府推进城镇化提供抓手和工具。

第四，多方协力共同推进城镇化。随着我国城镇化进程的深化，所面临的问题可能越来越多样和复杂，仅仅依靠地方政府一方可能无法较好地应对和治理。因此，在继续发挥地方政府积极的主导作用的同时，要注意调动和发挥各方力量共同推进城镇化。对于未来城镇化进程中可能出现的问题及应对，可充分发挥高校科研院所的专长，加强前瞻性研究，鼓励各类智库建言献策。城镇化发展必须与产业转型升级良性互动，以产业发展为城镇化发展积累和提供资金，既有利于消解地方政府“以土地谋发展”的路径依赖，避免土地资源的浪费和城镇空间的无序扩张，又可以避免因缺乏产业依托而形成空心式城镇化。在以政府为主体提供公共服务的同时，引导、鼓励和调动各类社会资源为城镇人口排忧解难，通过发展各类民间组织来弥补地方政府鞭长莫及所形成的盲点。这样，通过官、产、研、社等多方合作，协力推进城镇化高质量发展。

第五，完善城镇化统计与监测。城镇化指标统计工作是城镇化的一项基础性工作，其对于把握和预测城镇化进程、决策和指导城镇化工作具有重要的实践意义。我国现有的人口统计制度和户籍制度，导致我国存在多个不同统计口径的人口城镇化率测算指标，这些指标之间存在较大的差异，从而给了解和把握我国城镇化进程带来了较大的困扰。特别是随着新型城镇化的推进，仅仅以人口数量作为城镇化测度指标的基础数据可能已经不能完全反映现实情况。因为城镇化本就是一个复杂的、多维的社会、经济、政治、文化、生态等相互交织影响的过程与结果，新型城镇化更加强调“以人为本”，重视促进人的全面发展和社会公平正义。因此，亟需根据新情况新问题，设计科学合理的城镇化指标或指标体系，建立科学有效的城镇化监测制度，既能做到自上至下一以贯之，又能便于地区之间横向比较，从而真实、全面地反映我国城镇化进程，为城镇化理论研究和实务工作提供准确、可靠的城镇化基础数据。