加强公共卫生安全法治体系建设 实现治理体系和治理能力现代化

彭静

2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，强调要总结经验、吸取教训，深入研究如何强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系等重大问题，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。

总书记高瞻远瞩的部署，不仅敲响了新冠肺炎疫情防控下国家治理体系和治理能力大考验的警钟，更是对我国现有的公共卫生安全法治体系亟须完善的警示。

此次新冠肺炎疫情作为突发的重大公共卫生事件，彻底暴露出了我国公共卫生安全法治保障的不足。因此，亟须加强公共卫生安全法治体系建设，完善相关机制措施，实现公共卫生安全领域治理体系和治理能力的现代化，从而理性科学和依法有序地应对重大公共卫生安全突发事件，避免因制度缺陷导致损失扩大。

制定公共卫生安全法并完善相关法律的衔接

首先，应当在公共卫生安全领域，制定与民法总则类似的总括性公共卫生安全法。治理诸如新冠肺炎疫情这类突发性重大公共卫生安全事件，应当在公共卫生安全法治理念的指引下，依法有序纳入法治化治理轨道。在此次疫情防控工作中，不少地方出台的应急措施存在问题，表现为执行方式、执行标准的混乱无序，有的地方甚至采取的应急措施违法违规，这些都是公共卫生安全突发事件应急管理法律体系不完善所致。目前，涉及公共卫生安全相关的立法散见于传染病防治法、食品安全法、职业病防治法、动物防疫法、突发事件应对法、国境卫生检疫法等单行法以及《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《进出境动植物检疫实施条例》《传染病防治法实施办法》等法规及规章。由于各个单行法及法规呈现出领域之间、地区之间的分散性和差异性，缺乏一个纵向的、具有指引性、方向性的总括性法律，远未形成一个高效、完整、衔接的公共卫生安全法治体系。一旦面对突发公共卫生安全事件，现有的法律法规在适用的过程中明显捉襟见肘。

其次，公共卫生安全法治体系应当关注生物安全立法问题，需要将生物安全法律规制与重大公共卫生安全防控有机衔接与整合。病毒等微生物的实验研究，需要在生物安全法治管理机制下依法开展，不仅是对病毒等微生物实验室的法治化管控，更是对生物安全的强有力保障。2019年10月25日，十三届全国人大常委会第十四次会议分组审议了生物安全法草案，对生物技术谬用等行为和事件的行政处罚作了明确的规定，填补了相关法律空白。因此，国家应当尽快出台生物安全法，构建生物安全法律规范体系，并将其与公共卫生安全法等进行衔接与整合，有效保障生物安全实验以及相关研究工作的有序开展，从而在生物安全保障机制中建立重大公共卫生安全事件的有效应对机制。

第三，应当修改并完善野生动物保护法，将野生动物的保护工作立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度，将保护野生动物、维护人类身体健康、遵守生命伦理等纳入立法目的的规制内容，并通过相应的条款加以落实。尤其要坚决革除滥食野生动物陋习，将野生动物保护与公共卫生安全保障、疾病防疫等，统筹规划于公共卫生安全保障法律体系中。

公共卫生安全不仅关乎国家的治理，更是牵涉每个人的切身利益。针对突发公共卫生安全事件的信息上报与披露制度，现有的法律法规在此次疫情防控中暴露出严重的缺陷。

完善疾控中心在公共卫生安全领域的职能职权

公共卫生安全应急管理是一个专业性和技术性都较强的工作，在其管理过程中须秉持“专业部门专业人员办理专业事项”的原则。中国疾控中心（CDC）在预防疾病、保障国家公共卫生安全方面的专业性和突出地位无可厚非，但在此次疫情防控中，其突出作用并没有充分发挥出来，甚至对疫情防控产生了一定的负面影响。钟南山院士认为，中国疾控中心的地位太低，其职权没有得到有效保障，其特殊地位没有得到足够的重视。

首先，疾控中心应当成为一个独立的系统。要让国家和地方疾控中心构建纵向的紧密体系，以中央和地方“一盘棋”的战略部署强化疾控中心职能职权，并通过垂直领导机制，提升疾控中心在面对突发公共卫生安全事件时的防控与应急处理能力，尤其是对公共卫生安全事件应急管理的信息发布权限。

其次，强化疾控中心的“预防疾病”的重要职能。疾控中心最重要的职能首先是预防疾病，确保公共卫生安全。但目前，其科研、教育、科普、培训等职能在弱化疾病预防和治疗的职能，尤其是其过度重视科研，唯科研成果甚至学术论文至上，轻视科研转化和基础疾控工作，反而与其本职渐行渐远。

第三，要让国家疾控中心参与到公共卫生安全应急管理的关键环节，突出和强化公共卫生安全领域的实务专家、感染病学家的疾控话语权。以此次疫情为例，如果不是钟南山院士的“人传人”判断和披露以及李兰娟院士果断的“封城”建议，后果不堪设想。因此，建立重大公共卫生安全突发事件的专家建言机制和渠道十分必要。

完善公共卫生安全事件信息上报与披露机制

公共卫生安全不仅关乎国家的治理，更是牵涉每个人的切身利益。针对突发公共卫生安全事件的信息上报与披露制度，现有的法律法规在此次疫情防控中暴露出严重的缺陷。以传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》等明确规定的“逐级上报制度”为例，按照这种科层制管理模式下的逐级上报制度，一件突发公共卫生安全事件发生后需要经历3～4步才可以上到省级和中央部门，而在此期间审核和移送的时间足以让小规模事件得到暴发，并且还存在信息被层层隐瞒或者修改的弊端。僵化的逐级上报制度在此次疫情信息上报中的副作用凸显。与此同时，关于疫情的信息披露更是缺乏公开、透明的机制，尤其是在疫情初发阶段，出现了不少隐瞒信息、压制信息公开的行为，直接导致疫情防控事态严峻化。

因此，建立高效的突发重大公共卫生安全事件信息上报和披露机制刻不容缓，亟须法治化手段加以保障。

首先，建立公共卫生安全事件的越级上报机制。应当对公共卫生事件的不同影响因子进行分级，例如可以根据影响人数的多少或危害程度的大小，分为低风险、中风险和高风险，针对不同的分级确定不同的越级上报程序。

其次，对于可能造成大规模且快速暴发的卫生安全事件，中央有关机关应当通过网络设立直接通道，允许医务人员或检测人员或者专家学者联名将文件进行越级上报。

第三，针对政府公职人员在履职过程中突然发现其所在的组织或上级正在试图隐瞒重大的秘密，这个秘密可能损害到重大公共利益甚至国家安全时，建议建立“吹哨人”制度。

第四，要建立依法有序的信息披露和公开的长久机制。包括信息公布原则（例如真实、及时、准确、保护公民隐私等）、信息公布主体（含授权主体）、信息公布中对于“暴发”“流行”等公共卫生事件状态描述的等级界定、信息公布时限及频率、信息公布载体（包括初次发布及转载）。

第五，信息公开的途径应当多样化、便捷化，除了通过新闻发布会、电视直播采访等方式外，相关机构还可以授权相关App及网络媒体及时发布疫情信息。

第六，严格建立谎报瞒报疫情信息的追责机制。针对相关部门、监管机构谎报、瞒报疫情情况，以及实施压制、打击披露真实情况的行为，应当建立追责机制，对有相关负责人员和经办人员采取惩戒措施。与此同时，对重大公共卫生安全突发事件进行恶意造谣、不实散播虚假信息的违法犯罪行为，应当依法严厉打击制裁。

完善公共卫生安全事件应急物资保障机制

疫情初期，全国上下口罩、防护物资等供应不足，造成市场秩序的部分混乱，虽然监管部门果断出击，严惩哄抬物价、制假造假的违法行为，却也深刻暴露出我国公共卫生安全事件应急物资保障机制的短板。

应当通过立法将防范公共卫生安全事件的保障物资上升为国家战略物资。其一，国家应当对公共卫生安全防控进行合理的专业防控物资储备，当出现市场物资短缺时进行计划投放。其二，该物资库应当由各级卫生部门进行管理，保障物资的充沛以应对突发公共卫生安全事件。其三，对于储存的物资，应当实行灵活的处理制度，如针对药物，储存一定期限后，但其间并未发生突发情况，就应当将该批药物投入市场，物资库再进行新一轮的储备，依次循环。同时规范市场价格，完善相关行为的惩戒措施，合规合理地为市场需求做好物资保障工作。

严格公共卫生安全应急管理的执法工作

徒法不足以自行，要强化严格执法，通过体系性立法完善，建立多部门的执法联动机制，确保突发重大公共卫生安全事件防控的法律法规有效施行。

首先，要加大对危害公共卫生安全事件防控行为的执法力度。公共卫生安全应急管理必须强化治安执法力度。应急防控与治安是不可分离的，以此次疫情为例，虽然政府部门动员一切力量“封城”“封路”，通过有效隔离传染源和切断传播途径的方式有效防控疫情，但仍有不少个人甚至组织，拒不配合执法部门的工作，甚至出现阻挠执法、暴力抗法的行为。对于这种拒不配合公共卫生安全管理工作、妨碍执法的人员，应当明确其民事责任、行政责任乃至刑事责任，依法有序、从严从速处理。

其次，对重大公共卫生安全防控过程中出现的制假造假、暴利销售、哄抬物价等扰乱市场秩序的行为，应当联合市场监管部门、卫生行政部门予以严厉打击，不仅要扩大公共卫生安全事件防控的行政执法范围，还要增加行政处罚的力度，从严依法处置。

第三，可建立公共卫生安全事件防控的失信人员名单，将扰乱治理、不服防治工作安排的个人及组织机构纳入失信名单中。一旦纳入防控失信名单，除了针对违法犯罪行为的严厉惩处外，还应公开通报批评并向社会大众予以警示教育，起到一定宣传引导的作用。

强化公共卫生安全应急管理的司法工作

公共卫生安全应急管理的司法工作与以往传统的民刑事司法工作不同，主要表现为突发公共卫生事件的专业知识增加了司法机关的工作难度。一方面，面对公共卫生安全防控工作中的违法犯罪行为需要司法机关快速精准作出判断和回应；另一方面，司法机关要强化公共卫生安全应急管理的知识储备，将司法工作与公共卫生安全应急管理防控工作有效衔接融合。

首先，要建立公共卫生安全方面的专业司法队伍。一旦发生公共卫生安全突发事件，司法机关必须以专业的素质及时高效处理防控管理工作中的违法犯罪行为，通过司法程序和法治手段，将立法要求和执法成果有效落到实处。

其次，司法机关应当与公共卫生机构及相关职能部门开展联动工作，将公共卫生安全应急工作纳入司法机关的常态化运行机制中去。司法机关可以和卫生行政部门、疾控中心等开展交流与合作，为卫生行政部门的公共卫生安全应急防控工作，编制相关的法律法规指引、提供司法措施建议、跟进执法进程等。

党的十八届三中全会提出了建设“法治中国”的目标和任务，强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十九届四中全会明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。习近平总书记通过法治化手段推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，为全国打赢疫情防控阻击战提供了强有力的决策方向、理论指导和制度积淀。虽然我国新冠肺炎疫情目前已经得到有效控制，但此次疫情防控确实反映出国家公共卫生安全领域中的法治化治理体系和治理能力仍然有完善与提升的空间。

公共卫生安全防控须时时警惕、警钟长鸣，完善立法保障并通过法治化手段建立长久管控机制，正是全面落实依法治国、高效推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。