中国政策性农业保险：发展趋势、国际比较与路径优化

刘汉成，陶建平

(1.黄冈师范学院 商学院，湖北 黄冈 438000；2.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070)

党的十八大以来，随着农业保险政策深入推进，中国农业保险覆盖面不断扩大，财政保费补贴强度逐年加大，保险保障能力持续上升。据统计，2018年农作物承保面积1.4亿公顷，中央财政保费补贴199.34亿元，农业保险保费收入572.65亿元，农险保障金额3.46万亿元。中国农业保险政策的快速发展，在提升农业抗灾减灾能力、促进农户增收、维护国家粮食安全等方面发挥了重要作用。但是应当注意到中国农业保险政策与现代化转型的农业保险管理需求并不适应，农业保险政策改革明显滞后于农村农业发展实践，如农业保险顶层设计不够，政策目标与农业发展形势不相适应；保费补贴精细化管理不够，支持效果不明显；财政支持农产品品种及农业保险险种多样化开发不够，保险保障功能不充分；农业保险监管力度不够，市场运行不规范。本文从中国政策性农业保险发展演进、国际经验比较分析的角度，探索新时代我国政策性农业保险高质量发展的路径。

一、文献综述

在商业性农业保险研究方面，学者们关注的重点在于分析保险需求不足及其原因，以及政府应当采取的相应政策。Rosenzweig等认为以效用和利润最大化为假设的商业性农业保险理论无法解释保险给农户带来经济福利，原因是农户对农业保险需求能力不足，在基本生活尚未满足的情况下，很难对农业保险产生有效需求[1]。Dror等认为农户对农业保险产品缺乏了解、投保人对农业保险的信任感、保费的支付方式、个人开支以及家庭规模等是制约农户对农业保险需求的主要因素[2]。李玉勤认为农业保险本身应当是一种政策性保险，由农民自觉购买并承担全部保费的商业化模式难以成功，必须由政府提供财政补贴[3]。张跃华等认为农业保险应当由政府进行补贴的一个重要依据在于农业保险是一种准公共物品[4]。冯文丽认为商业化经营模式使农业保险陷入了“供给不足，需求有限”的市场失灵境地，系统性风险、信息不对称和供求的双重外部性是农业保险市场失灵的一般原因，但根本原因则是制度供给不足[5]。王新军等认为要解决农业保险需求问题，需要利用保险精算技术为不同风险程度的贫困人口厘定合理的保险费率、实施灵活的保费支付方式、选择合理的收费频次和时机以及确定有效的保险补偿机制等[6]。

在政策性农业保险研究方面，学者们的研究重点转为分析农业保险保费补贴以及农业保险保障水平对农户购买农业保险的影响及经济福利等领域。针对农业保险保费补贴研究，学者们存在两种不同观点。一种观点肯定了政策性农业保险保费补贴的积极作用。Chambers认为财政保费补贴化解了农业保险供需不旺的局面，增加了消费者剩余、生产者剩余和社会福利[7]。Wright等认为农业保险补贴政策会促使受资产约束的农户选择高生产效率的生产方式，从而减少粮食生产的效率损失，实现农业保险市场中潜在的经济福利，使社会福利得到进一步的增强，同时并没有在收入分配上造成新的不公平现象[8]。侯玲玲等分析了农业保险保费补贴对农户购买行为的影响，发现保费补贴对农户购买行为具有显著影响[9]。高鸣等认为农业保险补贴政策会促使受限于资产贫困的农户选择高生产效率的生产方式，从而减少粮食生产效率损失[10]。另一种观点对政策性农业保险保费补贴提出了质疑。Hueth认为政府提供保费补贴之后，农业保险的供给曲线会向下平移，收益小于成本，导致社会净福利出现损失[11]。Just等分析表明，美国农户为得到政府补贴而参加联邦农业保险，寻求风险保障仅是次要因素，否则会因为没拿补贴而感觉吃亏[12]。Goodwin等认为农业保险补贴会扭曲保险市场的价格机制，增加农户逆向选择行为和政府财政负担[13]。Skees认为如果政府继续加大保费补贴力度，则会承受沉重的财政负担，这不但扭曲了农业保险的功能，还挤出了私营保险[14]。罗向明等认为由于农业保险具有典型的正外部性特征，必须通过政府补贴才可以正常运作，导致政府陷入沉重的财政负担，最终不利于农业保险发展[15]。黄琦等实证检验了实施农业保费补贴和风险补偿机制对农业生产和农户收入的影响[16]。叶明华等认为农户对农业保险的真实需求并不高，农业保险“不解渴、不顶用”[17]。黄延信等主张通过提高单位面积保额来提升农业保险保障水平，并通过扩展保险责任、开发收入保险产品来提升农业保险保障水平[18]。于洋等认为保障水平实际上是多风险作物保险的保障产量水平，主要由农户参保时选择的保障比例决定[19]。王克等认为相对免赔率和分阶段赔付系数是影响中国农业保险保障水平的重要因素，取消或调整分阶段赔付规定是现阶段提升农业保险保障水平的有效方式[20]。

已有研究发现，虽然部分文献针对商业性农业保险以及保费补贴、保险保障水平等政策性农业保险方面开展了深入研究，但以单一性和局部性分析居多；针对政策性农业保险开展综合性和系统性研究还不多见。基于此，本研究试图从三个方面着手：首先，本文采用描述性统计数据，从经验上较为全面地梳理自2007年试点以来中国政策性农业保险的发展趋势，为未来政策性农业保险制度的改革与完善提供理论依据与实践参考；其次，采用比较分析方法，选取美国、加拿大、日本等国的政策性农业保险进行对比，深入分析新形势下中国政策性农业保险存在的问题及面临的困局，揭示了中国政策性农业保险的实践发展既与政策预期存在较大差距，与发达国家相比也还存在一些问题，为完善政策实施方案提供参考依据；最后，有针对性提出农业保险政策的优化路径，总结政策性农业保险制度变迁和制度创新的客观规律。

二、中国政策性农业保险的发展趋势

1.农业保费补贴不断加强

农业保险保费补贴制度是推动农业保险快速发展的重要手段[21]。从中国实践来看，随着农业保险保费补贴制度逐步完善，其效应也逐步显现，具体表现为三个方面。

(1)保费补贴区域由局部转向全国。2007年中央财政正式启动农业保险保费补贴试点，首批试点省份6个，包括吉林、内蒙古、江苏、湖南、四川和新疆；从2008-2012年，中央财政陆续增加试点省份，2008年新增10个，包括河北、辽宁、黑龙江、安徽、山东、河南、湖北、浙江、福建、海南；2009年新增1个，即江西；2010年新增6个，分别为山西、广东、云南、甘肃、青海、宁夏；2011年新增5个，分别为广西、贵州、西藏、陕西、重庆；2012年新增3个，分别为北京、上海、天津，至此中国财政农业保险保费补贴区域覆盖中国大陆地区所有省份。

(2)保费补贴品种不断拓展。2007年中央财政补贴试点品种仅限于种植业，包括小麦、水稻、玉米、棉花、大豆5种农作物。2016年12月，财政部关于印发《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的通知，通知明确指出财政部提供保费补贴标的为关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品，以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品，涵盖种植业、养殖业、森林及其他品种，其中，种植业包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物；养殖业包括能繁母猪、奶牛、育肥猪；森林包括已基本完成林权制度改革、产权明晰、生产和管理正常的公益林和商品林；其他品种包括青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶以及财政部根据党中央、国务院要求的其他品种。此外，财政部还要求各地方政府根据实际情况，对地方特色农产品也进行保费补贴[22]。

(3)保费补贴力度逐步上升。2007年4月，财政部对中央确定的5个试点补贴品种，统一按照省级财政补贴25%、中央财政补贴25%执行。近年来，中央财政对农业保险补贴比例逐步提高，与此同时，还结合农户所在区域、参保险种的不同，实施差异化补贴政策。2016年12月，财政部对种植业、养殖业、森林及其他品种保费补贴作出明确规定，其中，种植业补贴：省级财政补贴25%，中央财政对中西部地区补贴40%、对东部地区补贴35%。养殖业补贴：地方财政补贴30%，中央财政对中西部地区补贴50%、对东部地区补贴40%。森林补贴：地方财政补贴40%，中央财政补贴50%。对藏区品种、天然橡胶补贴：省级财政补贴25%，中央财政补贴40%。财政部数据显示，2018年中央财政农业保险保费补贴资金达199.34亿元，比上年增长11.3%。 为充分发挥农业保险政策助推贫困地区精准扶贫功能，2018年3月，原保监会下发通知，在深度贫困地区贫困户农业保险的保费率已降低20%的基础上再降低10%～30%。

2.农业保险保障能力不断上升

农业保险保障能力是指农业保险为农户或农业产业提供风险保障的实力和水平，是衡量农业保险政策功效的主要指标。具体而言，中国农业保险保障能力的提升主要表现为农险保费收入增加、农险保障水平上升以及农险赔付水平上升等三个方面。

(1)农险保费收入稳步增加。农险保费收入是农业保险保障的前提和基础。随着补贴力度不断加大，中国农业保险保费收入稳步增加[23]。2007年，中央财政对6个省份开展农业保险保费补贴试点，当年农险保费收入达到51.8亿元；到2008年农险保费补贴试点省份增加到16个，农险保费收入快速上升至110.7亿元；到2012年，全国31个省份均纳入农业保险，并正式颁布《农业保险条例》，成为中国农业保险发展史上的里程碑事件，对服务“三农”有着重要的意义，当年全国农险保费收入达到240.6亿元；2016年中央财政进一步调整农业保险保费补贴政策，结合东中西部农业发展以及地方财政实际，开始对东中西部实施差异化农业保险保费补贴政策，有力促进了中西部地区农业保险事业发展，2017年全国农业保险保费收入达到479.1亿元，2018年进一步上升至572.7亿元(见表1)。

(2)农险保障水平明显上升。农险总保额作为名义上的农业保障水平，是投保农户可能获得的最大保险赔付额指标[24]。中国农险总保额从2007年的1 720.2亿元增长到2017年的27 888.2亿元，年均增长率为31.37%。与此同时，农险保障水平也平稳上升。2007年我国农险保障水平为3.54%，到2017年上升至25.51%，年均增长率为19.67%(见表1)。

(3)农险赔付水平不断上升。农险赔付额反映了农业保险实际保障水平，是投保农户实际获得的保险赔付额指标。2007年，中国农险赔付额仅为32.8亿元；2008-2011年是中国农业保险保费补贴试点拓展期，农险赔付额呈现波动状态；2012年随着全国农业保险范围全覆盖，农险赔付额逐年上升，2012年为148.5亿元，到2016年上升至348.4亿元，到2017年进一步上升至368.9亿元。中国农险简单赔付率基本上在高位运行且呈现波动状态，除2011年农险简单赔付率为51.2%以外，其他年份均在60%以上，2016年农险简单赔付率更是高达83.4%，这与当年全国气象灾害偏多、多数地区受灾较为严重导致农作物因灾减产有关(见表1)。

3.农业保险险种不断创新

农业生产主要面临自然风险和市场风险两大类。由于传统小农户基本上以自给自足经营为主，商品化、市场化程度低，面临自然风险居多，农业保险模式以成本保险为主。随着传统小农经营向新型农业经营主体转化，专业化、规模化、市场化经营特征明显，由于投入资金多，经营规模大，遭遇自然风险和市场风险冲击损失程度高，需要农业保险模式不断创新以分散风险[25]，因此，成本保险、天气指数保险、目标价格保险等一批保险产品应运而生。

(1)成本保险。成本保险是指以农作物生产成本为保险标的，按照农作物在不同时期、处于不同生长阶段投入的生产费用遭受损失为承保责任的保险。2007年，财政部出台《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，该办法第六条规定，中央确定的补贴险种以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平。保障金额原则上为农作物生产期内所发生的直接物化成本，包括种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。2018年8月，财政部、农业农村部、银保监会共同出台《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，《通知》要求在推动直接物化成本的基础上，进一步增加地租成本和劳动力成本至覆盖全部农业生产成本或直接开展收入保险，切实促进农业保险转型升级，保障农户种粮积极性。

(2)天气指数保险。天气指数保险是指将诸多天气条件对农作物损害程度指数化，每个指数对应农作物产量和损益，保险合同以指数为基础，当指数达到一定水平对农产品造成一定影响时，投保人就可以获得相应标准的补偿。中国国土面积大，地理复杂气候多样，气象灾害频发[26]，概括起来主要有台风、旱灾、雨涝、洪水、冰雹、低温霜冻等。其中，影响东部地区气象灾害主要为台风、旱灾和雨涝；影响中部地区主要为旱灾、雨涝；影响西部地区主要为旱灾和洪水。2014年和2016年中央“一号文件”相继提出探索天气指数保险等新型保险产品与服务，积极开展天气指数保险试点。2007年，上海开展了西甜瓜梅雨天气强度指数保险，成为中国最早开展天气指数保险试点区域；2011年，江西开展了南丰蜜桔低温冻害指数保险；2014年黑龙江开展了农作物种植霜冻、洪涝、干旱等气象指数保险；2015年，海南开展了橡胶风灾指数保险，新疆开展了棉花低温气象指数保险。截至2018年12月，中国天气指数保险试点产品40余种，涉及十多个省份。

(3)目标价格保险。目标价格保险是以农产品价格为标的，当市场价格大幅波动导致农产品市场价格低于目标价格时，保险公司对投保人的价格损失给予补偿。鉴于中国农产品价格形成机制还不够健全，农产品价格频繁波动所引发的市场风险已成为制约农业可持续发展的重要影响因素，构建农产品价格保险已刻不容缓。2014年1月国务院出台了《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》，强调开展粮食、生猪等重要农产品目标价格保险改革试点；2014年8月国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，指出要将价格保险作为大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式的重要内容之一；2015年中央“一号文件”进一步强调积极开展农产品价格保险试点的工作要求。

三、中国政策性农业保险的国际比较

1.农业保险政策目标国际比较

目标是行动的导向和指南。若农业保险政策目标不明确，则农业保险制度设计、模式选择、补贴力度以及保障水平等措施就会“无的放矢”[27]。纵观发达国家农业保险政策目标，无不与其国家发展战略相适应。美国为推动粮食对外贸易、援助或封锁，谋求国际政治利益战略，于2014年制定《农场法》，将农业保险政策目标确定为：“维持美国粮食安全、确保美国民众廉价粮食供应、帮助美国农民收入平稳增长和确保美国农产品全球竞争力的重要措施”。欧盟为实现2020年农业可持续、智慧型和包容性共同发展战略，于2013年修改了《共同农业政策》，将农业保险政策目标确定为：“提高生产对需求的适应能力，提高欧盟农业竞争力，促进农业可持续发展，实现部门和区域平衡，提升农业保险政策效率”。日本为实现“进攻性”农业发展战略，即由原先“保守型”向“开放型”农业发展战略转变，于2018年修订《农业共济制度》，将农业保险政策目标确定为：“强化农业经营主体培育，促进农业稳定发展和农业技术推广，提升农民收入，提高农业市场竞争力”(见表2)。可见，发达国家农业保险政策目标均服务于国家发展战略，若国家发展战略调整了，其农业保险政策也作相应调整，并通过相关法律法规确定下来。

表2 美国、欧盟、日本与中国国家发展战略及农业保险政策目标比较

2017年中国正式提出实施乡村振兴战略，该战略指出“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，推进农业现代化进程，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，大力发展现代农业，加快推进一二三产业融合发展”。应该说，乡村振兴战略为新时期中国农业保险政策目标指明了方向。目前中国新修订的《农业保险条例》中，第一条指出“规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展”。该表述可以理解为，“加强对农业的风险管理以及提高农业生产抗风险能力”是当前中国农业保险政策目标。从实际情况看，中国农业保险政策制定基于以下国情：一是农业产业基础薄弱。2017年中国农业增加值68 008亿元，占GDP的比重8.22%；就业人员2.09亿人，占社会就业人员的26.98%。与之相比，美国农业在GDP的比重不到2%，农业人口仅占社会从业人员的1.6%。相对而言，中国农业在国民经济中所占比重更大，依然承担着较为繁重的直接就业功能，美国农业对国民经济和就业的直接贡献较小但间接贡献很明显。从产品贡献来讲，美国是世界上最大的农产品出口国，而中国由于庞大的人口数量和不断升级的消费结构使农产品需求持续刚性上涨[28]。因此解决农产品特别是粮食的自给，这是国家长治久安的基本保障。但中国现有的农业保险政策目标还没有依据这一国情作出相应调整，不仅会影响中国粮食安全稳定，而且会影响农业保险自身长远发展[29]。二是农业经营主体数量多、规模小。美国农业资源禀赋丰裕但农业经营主体数量少，单个农场的经营规模非常大。美国有1.63亿公顷耕地，是世界上耕地面积最大的国家。按照目前220万个农场计算，每个农场平均经营耕地73.87公顷。我国农户数量超过2亿户，户均经营耕地面积不到0.47公顷，仅为美国的1/160。虽然近年来种植大户、家庭农场数量有所发展，但总体上看还是以农户小规模经营为主。经营规模小导致保险公司向农户直接提供保险服务的高交易成本。如何分散农业生产中的风险、减少农业产量和收入的波动，现有农业保险政策还未能针对各类农户制定相应的灾害和价格风险转移机制，不利于降低农业生产成本和确保农户经营收入稳定增长，从而影响现代农业发展进程。三是农产品国际竞争力不强。近年来，中国农产品价格总体持续上涨，大部分产品都高于国际市场价格。根据2015—2017年国内国际市场行情分析，棉花、谷物、大豆、糖、肉类的价格水平分别比国际市场高出35%、40%、45%、60%、75%，农产品已缺乏国际竞争力。如何降低农产品生产成本、保证廉价的粮食供给、提升农产品国际竞争力，需要进一步调整农业保险政策，确保有效防范市场风险，降低风险损失。

2.财政保费补贴国际比较

发达国家始终遵循“保障水平越高、补贴比例越低”规则。2017年美国《农业风险保障法》规定，农作物保费补贴标准分为64%、59%、55%和38%，不同保费补贴标准对应不同的保障水平。2017年加拿大《联邦农业保险法》规定，农作物产量保障水平越高，保险保费率越高，由农场主自主选择购买保险；其中，联邦政府保费补贴36%，省政府补贴24%，农场主缴纳40%。2017年日本《农业灾害补偿法》规定，中央政府分别对农户、农业共济组合以及农业共济组合联合会分别提供保险补贴；其中，对农户直接提供保费补贴，对农业共济组合提供事务费补贴，对农业共济组合联合会提供再保险补贴；根据保险品种及保险费率不同确定农业保险补贴比例，比如，对农作物、家畜、果树、旱地作物、园艺设施和渔业平均保费补贴比例分别为50%、50%、50%、55%、50%和30%；在农作物中，麦类保险费率低于3%时，政府财政保费补贴比例为50%，保险费率高于3%的部分，政府补贴比例则上升为55%。

中国在实施农业保险保费补贴政策中，由于受历史短、经验不足、政策设计存在缺陷等多重因素的影响，一些潜在问题正逐步暴露出来。一是保费补贴提升的空间有限。目前中国农业保费补贴比例已达到80%，远远高出发达国家水平，继续提高保费补贴必然产生边际效用递减，且提升空间越来越小。二是财政保费补贴的区域差异会进一步加剧农民收入差距。从补贴比例来看，中央财政补贴比例的地区差异并不大，但由于中国实行的是中央—省—市(县)多级补贴模式，且只有在确认省级财政补贴资金到位后，中央财政才会拨付补贴。因此，东部发达地区依靠自身财政实力，对农业保费补贴力度明显高于中西部地区。从农民自身收入来看，西部地区农民收入水平大大低于东部地区，抵御农业风险能力较弱。可见，虽然农业保险补贴增加了社会福利，但也引发了社会财富再分配，造成东西部地区农民收入差距进一步扩大。三是政府农业补贴层次较为单一。美国政府针对农业保险补贴有3层：第一层是对农户提供保费补贴，第二层是对保险机构提供经营管理费补贴，第三层是对保险机构提供再保险补贴；目前，中国政府针对农业保险补贴只有1层，即仅为农户提供保费补贴。

3.财政支持农业保险险种及农产品品种国际比较

2000年美国国会通过《2000年农业风险保障法》，政府规划设计了收入保险和产量保险等新保险险种，目前收入保险保额在农业保险总保额中比例已超过90%，2014年美国国会通过《食物、农场及就业法案》，对水果、蔬菜等农产品提供气象指数保险。加拿大目前农业保险险种主要有3种，第一种是农作物产量多灾害险，约占农业保险保费收入的80%；第二种是冰雹保险，约占农业保险保费收入的20%；第三种是畜牧价格指数保险，目前正处于探索期，规模较小。2017年日本制定了农业收入保险制度并开展试点工作，2019年进一步推广普及农业收入保险制度，由于农业收入保险能够有效对产量减少和价格下降的损失进行补偿，受到农户的普遍欢迎，极大促进了日本农业产业发展。在财政支持农产品品种数量方面，根据美国农业部风险管理局统计，美国财政支持农作物保险品种已有150多种，基本覆盖了所有农作物。2016年美国农户参保率达到80%以上，其中，10种农作物(小麦、大麦、玉米、棉花、大豆、水稻、食用高粱、花生、马铃薯和烟叶)面积承保率超过90%。据加拿大联邦政府农业部统计，加拿大财政支持农作物保险品种有48种，2016年加拿大农户参保率为80%，农作物面积承保率平均值为70%。日本农业保险品种范围广泛，涵盖农作物、家畜、果树、旱田、园艺设施以及任意保险等。2016年日本农户参保率达到90%以上，其中，4种农作物(水稻、小麦、啤酒花和甜菜)面积承保率超过90%，畜牧业中，奶牛承保率91%、肉牛68.9%、马61.6%。

与发达国家相比较，中国农业保险险种和财政支持农产品数量还存在一些问题。主要表现为：一是农业保险险种还相对单一。目前农业保险险种主要以成本保险为主，产量保险、收入保险以及目标价格保险仍然处于探索阶段，天气指数保险只是在局部地区少数农产品开展试点。二是农业保险财政支持农产品品种范围较为狭窄。目前，中央财政农业保险保费补贴农作物品种仅为16种，与发达国家农业保险品种数量差距明显。近年来，一些地方特色农产品，如药材、茶叶等高价值经济作物虽列入了地方政府补贴项目，但未能建立中央财政补贴的品种支持体系，农业保险中央财政支持农产品品种数量远远未达到农业发展要求，极大削弱了农业保险效果。

4.农业保险保障水平国际比较

1938年美国农业法案设计的保险产品为产量保险，保险保障水平分两档，即历史平均产量的50%和75%。1980年的《联邦农业保险法案》在中间增加了一档保险保障水平，即历史平均产量的65%。1994年以后的主要保险保障水平为历史平均产量(产值)的50%、55%、60%、65%、70%、75%、80%和85%。2008年以来，日本对各类作物实施产量保险，其中，水稻、旱稻和小麦产量保险保障水平为历史平均产量的50%、60%、70%(以地块为保险单位)或70%、80%、90%(以作物为保险单位)，其他大田作物产量保险保障水平为历史平均产量的50%、60%、70%(以地块为保险单位)或70%、80%、90%(以作物为保险单位)，水果和果树产量保险保障水平为历史平均产量的60%、70%、80%。目前，加拿大产量保险保障水平为历史平均产量的50%、60%、70%和80%。

当前，中国确定农业保险保障水平的原则是“广覆盖、低保障”，确定保障水平的基本依据是农作物的直接物化成本。在实践中，由于生产成本不断上升的原因，农业保险所提供的风险保障水平通常明显低于直接物化成本。以玉米、水稻、小麦为例，据财政部估计，三大粮食作物保险金额仅为388元/亩，仅相当于直接物化成本的80%，占全部生产成本的40%。这种较低的保障水平很难吸引农户的保险需求，进而影响农户农业生产的积极性。与发达国家比较，中国农业保险保障广度比肩美国、加拿大等发达国家，但保障力度处于较低水平，总体保障水平是美国的1/5，加拿大的1/3和日本的1/2。

5.农业保险组织管理国际比较

表3 美国、加拿大、日本与中国农业保险组织构架比较

美国农业保险是由联邦政府和私人保险公司共同管理(见表3)，且分工明确；其中，政府主要负责对农业保险进行统一计划和整体监管，私人保险公司负责具体保险经营业务。加拿大农业保险由联邦政府、省政府以及国有保险公司共同开展；无论联邦政府还是省政府，都不对国有保险公司日常事务进行干预，只是根据合同协议对农业保险开展情况进行监管，确保农业保险健康发展。日本农业保险由中央政府、农业共济组合联合会以及农业共济组合共同管理，形成互助共济、保险和再保险关系，即农业共济组合是由农户加入组成，且农户要缴纳共济保险费，农业共济组合联合会是由基层农业共济组合联合而成，农业共济组合将农户缴纳保费的一部分交给农业共济组合联合会，农业共济组合联合会向政府设立的再保险账户缴纳再保险费。

中国农业保险组织构架与加拿大较为相似，农业保险由中央政府、省级政府以及专业保险公司共同管理。当前，中国农业保险组织管理存在以下问题：一是缺乏全国性农业保险组织体系。由于中央政府只负责对各省提供一定比例农业保险保费补贴，各省级政府拥有农业保险事务的决策权，具体负责对省级以下农业保险保费补贴进行管理和监督。由于各省农业保险相对独立，全国性农业保险体系始终未能建立，导致农业保险风险无法在全国范围内展开，发挥不了农业保险“大数法则”效应。二是专业农业保险机构分布不均衡。2014年中国农业保险基层服务网点达到2.3万家，其中东部地区0.94万家，占比40.8%，中部地区0.71万家，占比30.8%，西部地区0.65万家，占比28.4%。可见农业保险机构在不同区域分布差异直接影响全国农业保险发展水平不均衡。

四、中国农业保险政策的路径优化

1.调整农业保险政策目标

中国农业保险政策目标要根据当前时代背景和国内外发展形势进行适度调整，以保持政策的活力和有效性。在此方面，发达国家的农业保险政策目标每隔5～6年就进行一次调整的做法值得中国借鉴。结合当前农业发展面临的新变化，中国农业保险政策目标应调整为：确保国家粮食安全，保证优质农产品稳定供给；不断培育新型农业经营主体，推动农业现代化进程；促进农业增效、农民增收、农村增绿，推进乡村振兴战略；稳定农产品价格，提升农产品国际竞争力。要实现上述政策目标，政府需要建立健全确保粮食安全、保障农民收入的农业风险保障体系，建立面向农业经营主体的分层次的农业保险产品体系，建立指向明确、目标精准的保险补贴体系，建立合理监管、竞争有序的农险经营体系，健全政府支持的农业巨灾风险分担机制，加快建立农业保险数据库。

2.明晰差异化财政补贴政策

总体而言，目前中国财政农业保险补贴还处于粗放式发展阶段。要促进中国农业保险健康发展，还需进一步细化财政农业保险补贴政策，主要表现为：一是拓宽财政农业保险补贴层级。要充分借鉴发达国家经验，除给予农户保费补贴以外，还需对专业保险公司给予经营事务费补贴，确保专业保险公司有充足经费从事农业保险日常事务管理；针对农业巨灾风险，要积极探索再保险模式，并给予再保险补贴，确保农业保险风险转移和分散。二是“因省而异”制定中央财政差异化补贴政策。当前，中央财政差异化补贴政策采取“因东中西而异”来实施，这种划分过于笼统，没有区分不同省份具体实际情况。建议“因省而异”制定中央财政差异化补贴政策，淡化东中西区域标准，避免平均化倾向。从操作层面来看，对各省(自治区、直辖市)制定中央财政农业补贴支持优先序，通过构建中央财政农业补贴标准评价指标体系，将各省农业生产规模、地方财政实力、农业产值等指标纳入评价体系，并根据各指标重要性分别赋予不同权重，最终测算各省综合得分，中央财政根据各省得分高低依次给予不同程度保费补贴支持，避免出现“农业贡献越大、地方财政负担越重”的不公平现象。

3.拓宽农业保险险种及农产品品种范围

一是拓宽农业保险险种范围。首先，要优化成本保险。在直接物化成本的基础上，进一步增加地租成本和劳动力成本至覆盖全部农业生产成本。其次，开发多样化农业保险险种。对于小农户，由于农户数量多且经营规模小，可继续提供“广覆盖、低保障”的成本保险；对于种养殖大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体可提供产量保险和收入保险，重点推广收入保险，在具体操作过程中，可根据不同风险偏好专业型农户设计不同收入保障水平和保费补贴比例相结合的收入保险险种。二是拓宽财政支持农产品品种范围。坚持循序渐进的原则，按照农产品重要程度依次推进，将一批关系到国计民生的重要农产品尽可能纳入中央财政补贴品种范围，重点拓展种植业和养殖业。在种植业方面，首先将蔬菜、茶叶、瓜果、苹果、柑橘等重要农产品纳入中央财政补贴范围；随后将谷子、糜子、荞麦、青稞、绿豆、红豆等杂粮作物纳入中央财政补贴范围。在养殖业方面，建议将羊、肉牛以及区域性重要水产品等纳入中央财政补贴范围。此外，需考虑将各省级财政补贴的地方优势特色农产品逐步纳入中央财政补贴范围，设立特色农产品保费补贴项目。

4.提高农业保险保障水平

一是强化保险保障广度优势，因地制宜补足农业保险保障深度“短板”。目前中国农业保险保障广度发展较快，但深度不足，存在较为明显的结构性问题，农业保险保障水平的提升应该根据不同省份的发展阶段因地施策，对于保障水平偏低的省份来说，拓展保险保障广度是现阶段的首要任务，而对于广度拓展已经有一定基础的省份，未来则应在保障深度的拓展上做足文章。二是分业施策，推动种植业“提标”“增品”，养殖业“扩面”“增品”。尽管保险保障深度不足是种、养业保险保障水平的共同短板，但更具体地看，种植业保险保障广度高于保障深度，当前最主要问题是保障深度不足；养殖业保险保障深度高于保障广度，当前最主要问题是规模覆盖率较低。因此对种植业和养殖业保险保障水平的提升要制定不同的政策：种植业保障水平的提升重点是“提标”和“增品”，一方面要提高农业保险保障深度、开发新型经营主体专用的高保障保险产品，另一方面要开发适应多元化保障需求的特色农产品保险；而养殖业保险保障水平的提升重点是“扩面”和“增品”，一方面对于生猪、奶牛等现有畜牧业保险，要研究并加大保险和养殖产业的融合力度，提升现有畜牧业保险的承保覆盖率，另一方面要“增品”，重点针对西部贫困地区开发符合当地实际的特色畜牧业保险，提高保险扶持畜牧业产业发展尤其是西部贫困地区畜牧业发展的能力和水平。

5.构建全国性农业保险管理体系

鉴于政策性农业保险公益性属性，建议确立全国性农业保险管理体系，该管理体系由中央政府主导、省级政府主体和专业性保险公司具体负责实施构成。其中，中央政府负责国家整体农业保险发展战略规划，明确全国农业保险指导思想、目标任务、重点工程及实施路径，并对各省农业保险工作进行统一领导；各省级政府在中央政府统一领导下负责本省农业保险管理工作，并通过实施农业再保险机制与中央政府密切配合，使各省农业保险风险进一步得到转移与分散。通过构建全国性农业保险管理体系，既能保证中央政府统一领导全国性农业保险，发挥全国一盘棋的功效；又能充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，因地制宜地做好地方农业保险工作。