地方立法后评估工作研究——以广州市地方性法规立法后评估实践为例1

周萍萍

（暨南大学 法学院知识产权学院，广东广州510632）

2011年3 月10 日，吴邦国委员长向十一届全国人民代表大会四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备［1］。据“中国现行规范性法律文件数据库”统计，截至2020年9月8日，我国现行法律有280件，行政法规713件，地方性法规12018件。因此有学者认为我国立法在法律体系形成时就已经进入了“后立法时代”［2］，换言之，随着法律体系的不断健全，中国的立法工作重心由立新法向废除和修改法律、法规、规章转移。立法后评估作为评估现存法律法规实际效果、运行情况的途径，可以对现行法律法规部分规定是否应当作出修改和补充等提供针对性建议，因此是一项重要的基础性工作。

1 地方立法后评估概述

1.1 立法后评估的兴起及其内涵

1）立法后评估的兴起。立法后评估最早兴起于20世纪70年代的美国，以“日落法”的形式呈现，以行政规章的评估为重点，目的是清理政府不必要的管制。其后，英美法日等国相继出台“日落法”或在某部门法中规定“日落”条款。我国的立法后评估从20世纪后21世纪初才开始实践。先从地方开始，最早的时候以地方性法规检查的形式开展，最早发生在广州、山东、安徽等人大。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，定期对规章、规范性文件进行清理，提高政府立法质量。国务院这要求得到了部分地方立法机关的及时响应，各地陆续出台了与立法后评估相关的规定。2011年底，我国法律体系的形成，立法后评估的研究和实践都逐渐活跃起来。继政府规章立法后评估实施后，2012年广州市人民代表大会常务委员会制定《广州市人大常委会立法后评估办法》，对广州市地方性法规进行立法后评估作出规定。2015年修订的《中华人民共和国立法法》第63条规定了对法律的立法后评估，确立了国家立法评估制度，这也影响了地方立法评估的实践工作。

2）立法后评估的内涵。立法后评估在我国有不同的叫法和定义，有学者称之为“立法评价”，并定义为“立法评价是指法律实施一定时间后对法律功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量和价值的评论估价”［3］。还有学者将其称为“立法质量跟踪评估”［4］，即“具有立法评价资格或能力的主体对现行实施的地方性法规、规章在实施一段时间后，对其立法价值、文本质量及实施绩效按照一定的标准和程序，采用科学的方法和技术进行全面客观的跟踪调查、分析和评价，提出维持、修改或者废除等建议，并将评估的结论作为地方性法规、规章梳理或进一步修改完善的依据”。“法律跟踪问效评估”“立法回头看”等提法也有学者使用。可见，立法后评估的构成要素主要包括：立法后评估的主体、立法后评估的对象、立法后评估的目的、立法后评估的方法。从本质上看，立法的评估是指对现行法律、法规、规章，通过科学的方法实施效果评估，以便及时发现现行法律规范的不足，为法律规范的“改”“废”提供建议，达到提高立法质量的效果。地方立法后评估则是针对地方性法规和规章立法后的实施效果进行评估，采用文献研究、实地调研、论证等方式对现行地方法开展充分的调研，提出建设性的建议，以提高立法质量为目标的活动。

1.2 地方立法后评估与地方立法评估

在2004年前后，立法评估和立法后评估所指内容相同，如周旺生、张建华主编的《立法技术手册》里对立法评价的定义，也就是对立法后的法律评估活动下的定义。从2007年开始，陆续有地方进行了立法前的评估工作，如海南省政府明确提出开展对政府立法成本效益的分析工作［5］。2010年，四川省政府提出全省的省级部门负责起草的政府规章和地方性法规都要进行成本效益测评。2014年浙江省发布《政府立法项目前评估规则》［6］，要求立法计划需要开展立法前评估工作，并提交立法前评估报告。国务院在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中明确提出：“完善立法项目向社会公开征集制度，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度”。综上，尽管二者概念不同，但应该是立法评估包含了立法前评估和立法后评估，因此地方立法后评估只是地方立法评估中的一种类型。

1.3 地方立法后评估、执法检查及法规规章清理

执法检查是有关国家机关对法律法规在本地方实施情况进行检查监督的制度［7］。虽然地方立法后评估和执法检查有一定的联系，两者都是针对现行法规规章的实施情况，两者都有可能会启动法律、法规、规章的修改、废除的程序。但是两者侧重点各异，地方立法后评估侧重点是法规规章的实施效果，挖掘与立法相关的有用信息，为提高立法质量而存在。执法检查的侧重点则是法规规章的执行情况，重在检查执法部门在贯彻执行中存在的问题，是为优化执法环境、贯彻落实法律法规规章而产生的制度。

法规清理是指有权的国家机关，在其职责范围内，以一定的方式，对一国一定范围所存在的规范性法文件在执法检查和评估的基础上进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动［8］。地方立法评估的其中一个目的就是为法规规章的去留提出建议，这一目的与法规清理是一致的。法规规章清理或集中清理，或专项清理，近年来都以专项清理为主，即针对某一类型的法规规章进行审查，判断该类型法规规章是否符合经济社会发展的需求。如涉及生态环境保护的法规规章专项清理。立法后评估既可以是对某一类制度进行评估，也可以对某一具体的法规规章进行评估。因此法规规章的专项清理可以视为立法后评估的类型化评估。

2 广州市地方性法规立法后评估实践

广州市法规立法后评估的实践有三个时间节点值得关注。一是开创节点。2011年4月启动的对《广州市城镇房地产登记办法》的立法后评估工作，在广州市人大常委会历史上尚属首次，具有开创性意义。二是起步节点。2012年9月广州市人大常委会制定了《广州市人大常委会立法后评估办法》，明确规定地方性法规施行五年以内应当进行一次评估。法制工委应当于每年12月制定下一年度立法后评估计划。同时，该办法还对立法后评估的概念、原则、负责部门、评估指标、计分公式、工作方法等进行了规定。三是进入常态化节点。广州市人大网站的新闻动态刊载的“我会在全国率先启动规范化的立法后量化评估工作”信息中明确总结：我市从2013年开始，将立法后量化评估作为常态化工作予以大力推进，标志着我市正式进入立法后量化评估的新的历史时期［9］。

从2011年以来，广州市共对18件地方性法规开展了立法后评估工作。通过收集相关资料，对这些立法后评估工作进行分析（见表1），分析可得以下广州市开展立法评估工作呈现的特点。

表1 广州市2011—2019年立法后评估情况分析

2.1 实施评估的模式及其不足

广州市从2012年以来对地方性法规开展的立法后评估，都是采用委托的方式进行，被委托的主体基本都是高校法学院，或者依托高校法学院组成的高校地方法制研究中心。从表1可看出，以上18件法规的立法后评估，有资料可查证的有15件法规是委托高校进行具体评估的，有三件没有查询到具体的资料。通过委托第三方对法规进行立法后评估，得以减轻人大代表和人大常委会的负担，亦能避免“自己评估自己制定的法规”这种缺乏说服力的方式带来的尴尬。但是委托的单位集中在高校，并且倾向于按年度进行委托，即把每年需要开展的法规立法后评估工作集中委托给某一个或者多个高校。在以上16件法规委托评估中，均未见广州市人大常委会及其法制工委选择委托主体的方式，在相关官方网站上亦未见在选择受托方时所采取的方式，因此我们有理由推测，一是并不对外公开选择评估单位的方式；二是人大常委会及其法制工委直接选择了第三方进行评估，无论是哪种可能，都指向在遴选受托主体这方面，缺乏公开透明的遴选机制，存在受托主体的竞争不足，可能会使评估质量受到质疑。在广州市人大网首页可以清晰地看到2020年“关于委托专业团队对我市地方性法规进行立法后评估的公告”［10］，该公告向具备专业能力和条件的高等院校、科研机构等单位发起了邀请。结合广州市对地方性法规立法后评估委托第三方采取的最新方式，可以得出，到目前为止广州市在遴选第三方作为评估主体时，依然缺少竞争遴选的机制。

2.2 评估方法多样化

2017 年以前，广州市人大官网公布的立法后评估的信息相对充分，并且立法后评估采用的方法是多种多样的，包括：听取实施部门的量化自评和汇报、实地调研、采用调查问卷和网络调查等方式公开征求公众意见、召开座谈会、文献研究。经统计，至少77.78%采用了问卷调查的方式，50%采用了实地调研的方式。从样本来看，采用调查问卷的形式是占比例最多的，并且还对调查问卷进行了分类（分为公众、人大代表和政协3类）设计，多种途径开展问卷调查。例如公众可以在现场填写问卷，也可以通过“广州人大立法”官方微博、微信或者以信函、电子邮件进行问卷的填写，同时还可以通过这些形式参加立法后评估的讨论。然而官网并没有公开数据收集情况和整理分析情况。

2.3 评估报告未公开或者未有效公开

《广州市人大常委会立法后评估办法》第十八条和第二十条分别规定：评估报告由法制工委根据评估组、专家组和法规的组织实施部门的评估意见和评估总分撰写。评估报告经主任会议审定后，提交常委会会议审阅或者审议，并发送给本会相关工作机构、市政府及其相关部门和评估组、专家组成员。虽然该办法没有明确规定要将评估报告公开，但实际上，在广州市人大网和政府网查找不到立法后评估报告，只能通过广州市人大网的公告、人大会议、常委会会议的工作报告或者相关报道等方式获取相关的总结性的、间接性的与评估报告相关的部分内容。然而评估报告是由法制工委制定，并不涉及国家秘密等不应公开的情况，由此评估报告应当公开。由此可以得出，广州市未将评估报告公开或者未将评估报告进行有效的公开，导致公众不能通过简便的或者明确的方式进行查阅。

2.4 评估建议不具备针对性或者评估结果反馈机制有待建立

在表1中，只有2013年和2014年涉及评估建议内容，信息分别来源于广州市人大常委会关于立法后评估情况的报告［9］（提请人大审议时所做的报告）、广州市人大常委会法制工委的新闻稿［11］。虽然2013年评估的3件法规、2014年评估的4件法规得分均不一致，并且分差很大，最低分73.4分，最高分91.33分，但是评估的结论却是相同的，存在一定问题，均未建议马上修改，只是建议进一步调研再适时修改。由于我们看到的结论并不一定是评估报告上的完整表述，那么存在两个可能性：其一，评估报告上的结论就如同我们所看到的样子，没有针对性提出建议。但是这种可能性不大，因为上面的结论提到存在一定的问题，只是没有达到修改的程度，按理，评估报告会针对存在的问题提出建议。表中可以看到后续情况都在2015年集中修改，其中有一件在2016年就废止了。其二，缺少对评估结果的反馈机制。评估报告虽然给出相应的意见或提供继续调研的方向，但是对于评估报告中提出的建议没有回应。

可从两方面进行论证，首先，评估年份不一样的法规，事后修法的时间是一样的，因此从正面看缺少反馈机制的可能性是存在的。其次，法规在事后进行了修改，说明立法后评估应当在其中起到一定的作用。即从反面看，这现象不能为第一种可能性提供支撑，却存在合理推定缺乏评估结果反馈机制的空间。

3 地方立法后评估机制之完善

3.1 科学选定评估主体

目前地方性法规立法后评估主要以内部评估为主。以广州市为例，广州市由法制工委负责组织立法后评估工作，评估工作由专家组、评估组和实施部门共同组成。根据广州市常委会立法后评估办法的评分规定［总分计算公式为：评估总分=（评估组平均分×0.5）+（专家组平均分×0.3）+（法规的组织实施部门评分×0.2］，评估组的打分占比最大，也就是受委托的单位的评分占比最高，因此对受托单位的遴选十分重要。目前广州市对外公开发布委托评估单位的消息是可取的，可以吸引专业条件好、实践经验丰富的第三方机构。但是缺少公开遴选方案，公告并不明确指明会通过公平竞争的方式选拔，只笼统地表示择优委托，这当中可操作的空间较大。没有实质的竞争遴选机制，难以保证评估的质量。

建议开展地方性法规立法后评估，如果采用委托第三方评估的模式，则应当建立比较完善的第三方机构的竞争受托机制，比如以公开招标的方式遴选第三方作为评估方。

3.2 构建信息公开机制

立法后评估要重视公众的参与。公众参与不能仅仅是针对其中特定的某一部分，应当是尽可能地全过程参与。就广州市地方性法规立法后评估活动中，最能体现公众参与的是问卷调查，而除此以外的其他所有环节都没能很好地体现出公众参与。因此在立法后评估的活动中应当构建信息公开机制，提高公众参与度，让立法后评估活动接受公众的监督。主要从以下三个方面入手。

第一，分类调查问卷可以委托专业的团队去设计。拓宽公众参与的途径，比如除了在官网、官方微博和微信公布消息之外，还可以在知名网站上同时发放调查问卷。

第二，公开的信息应当全面。建立信息公开机制，主要目的是建立公开信息的平台，集中公示相应项目的全面信息。不仅仅是公开调查，调查后的分析数据、调研的结果、座谈的主要内容和结果、评估报告等信息也应当全面集中公开。评估采用的方法，以及采取相应的方式之后所获得的阶段性结论乃至最后的结果都应当在一个集中公开的平台公示，并且确保公众可以通过多种渠道能获知该信息公开的平台。

第三，地方立法后评估活动不仅仅是评估规范的实施效果如何，更要对被评估的法规的后续发展产生影响进行评估。因此，评估报告中提出的建议，其后续情况也应当在信息公开平台上公之于众，即该法规后续是否根据建议进行了修改、废除或者法规升格，并且说明理由，避免立法后评估活动形同虚设。