党政联合文件信息公开问题研究——以45份行政判决和裁定书为例

朱世定，许云超

（1.安徽省社科院蚌埠分院 安徽蚌埠 233040；2.临沂大学 山东临沂 276005）

党政联合发文是我国党和政府进行社会治理的一种必要且性质特殊的方式。党政联合文件是中国共产党机关与国家政府机关联合制发的一类文件。2012 年中办、国办联合制发的《党政机关公文处理工作条例》第一次明确了党政联合发文的主体为中国共产党机关和国家行政机关。党政联合发文存在着狭义与广义之分，狭义上仅指中央层面上的党（党中央）与政府（国务院）直接发布或印发相关文件，广义上，其既包含党中央部门与国务院部门又包含地方党委与地方政府的联合发文。《政府信息公开条例》第5 条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”党政联合文件是一种党规国法衔接协调的规范性文件，其特点是具有党政双重性，即发文机关涉及党和行政机关两个主体，适用于党内活动和行政活动两个范围。正是由于这种双重属性，党政联合文件是属于党务信息还是政府信息难以明确，这也导致了党政联合文件的信息公开处于一种模糊地带。

党政联合文件的规范问题，随着全面依法治国进程的推进，近年来开始引起学者们的重视和研究。华东政法大学的章志远教授认为党政联合发文存在着法治规范认同危机、国法规范适用规避等问题，应当从分类治理、功能识别和司法建议等机制的建立入手，以此推动党内法规与国家法律衔接统一[1]。湘潭大学的欧爱民教授等人，把党政联合制定的规范性文件定性为混合型党规，并论证了这类混合性党规具有理论与现实的正当性，但应将其适用范围限制在“党的直接管理领域”“党政协同共治领域”等范围[2]。这些研究都认为党政联合文件在一定程度上对现行中国法治理论与制度构成了一定的挑战，应当对其进行明确清晰的规范。但是这些研究大多针对于党政联合文件的特点、适应范围、规制机制等方面，在从何角度、以何方式对其进行规范等方面的探索并不多见。党政联合文件与法治的紧张关系突出表现之一即是政府信息公开问题，该类文件是否属于《政府信息公开条例》的调整范围仍处于模糊地带，司法裁判标准不一，司法公信力也受到一定影响。利用政府信息公开这一路径对党政联合文件进行适度的规制，既易实现，又能有效回应当前《政府信息公开条例》实施过程中所面临的挑战。中国政法大学的张力副教授虽然从党政联合文件信息公开角度出发，分析了该类文件在信息公开案件中的司法裁判逻辑与规则，提出在司法裁判中应当构建出实质化的审查规则来规范此类文件[3]。然而，其研究也仅局限在司法裁判的角度，还不够系统和广泛。本文试图通过对法院关于党政联合文件判决和裁定的统计分析来探讨党政联合文件在信息公开上所面临的困境，并从司法、立法、法律解释等更全面的角度就如何规制该类文件提出思考和建议。

一、党政联合文件的行政判决和裁定书的样本分析

（一）样本基本概况

笔者以中国裁判文书网和北大法宝为数据库，以“党政联合”“行政案由”为关键词进行搜索，经过搜索筛选出截止到2020 年2 月20 日涉及党政联合文件是否属于政府信息公开范围的有效样本45例，其中行政判决15例，行政裁定30例。在这45份裁判文书中，涉及一审的15例，二审的27例，再审的3 例。3 例再审案件中，涉及最高法的共有2 件。45 件案例中，44 件涉及申请人要求行政机关对党政联合文件进行信息公开的行政诉讼，1 件是申请人因政府公开的党政联合文件信息内容范围不全面而提起的诉讼。

在45 份关于申请政府信息公开的行政判决和裁定中，法院的裁判结果如下：不同意信息公开申请人请求的共计39 件；认为党政联合文件信息应当公开，判决行政机关撤销其不同意公开行政行为的仅有5件；认定行政机关履行了公开义务而驳回原告诉讼请求的1件。

1.法院不同意信息公开申请人请求的理由。经笔者统计分析，在39份不同意申请人信息公开的判决和裁定书中，理由都是因为党政联合文件不属于《政府信息公开条例》第2 条所规定的政府信息，该类案件不属于行政诉讼的范围。值得注意的是，最高法在其审理的郭小兵诉江苏省人民政府再审一案（最高法行申〔2018〕798 号）中，明确认为：“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。”最高法在阐述理由时认为，以党组织为制定主体的党政联合文件并不是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，因此不属于《政府信息公开条例》的调整范围。在另外一件最高法审理的关于党政联合文件的案件中，所表达的理由与此基本相同。概而言之，法院在认定党政联合文件不属于政府信息的理由主要是党政联合文件的制定主体是党组织而非行政机关，因此推断出党政联合文件不属于政府信息。这一逻辑结果表明认定党政联合文件是否属于政府信息最主要、核心的标准是外表形式要素即文件制定的主体并非文件内容这一实质要素。

2.法院同意信息公开申请人的理由。法院判决政府应当对党政联合文件信息进行公开的有5件。在这5个案件中，有3件是法院认为党政联合文件虽然是由党组织制定的，但是行政机关介入了联合发文的行为，并以一定的方式保存了文件，属于政府“获取的信息”，因此属于政府信息范围。这一逻辑则更倾向于以内容实质来认定党政联合文件性质。例如在赵艳诉天津市津南区农业经济委员会政府信息公开一案（津0112 行初〔2018〕84 号）中，虽然原告申请的公开信息制定主体是党组织，印发文号为党组织文件，但审理法院认为：“对于原告申请公开的信息，依据原告提供的证据3，由被告（天津市津南区农业经济委员会）发布的《关于开展村干部离任经济责任审计的通知》（津南农经〔2018〕14 号）中相关内容可以证实被告应保存有原告申请公开的信息。”在鲁德辉、胡荣豪诉泰顺县人民政府信息公开一案（浙行终〔2016〕1335 号）中，审理法院认为：“被告（泰顺县人民政府）提供的温州立人教育集团有限公司处置工作领导小组办公室公告等证据主要登载于泰顺县人民政府等网站，在没有相反证据情况下，可以初步反映泰顺县人民政府已经获取了网站上登载的信息。”

另外2 个案件中，法院认为除非有相关证据证明，否则党政联合文件一般应认定为政府信息。在卓国辉诉南安市石井镇人民政府政府信息公开一案中，福建省泉州市中级人民法院就指出：“在无相关证据表明所申请公开的信息是以党委为主体作出的党务信息的情况下，应当认定……属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。”在孙玉荣等五人要求确认郑州市中原区人民政府信息公开答复违法一案（郑铁中行初字〔2015〕第194号）中，审理法院也认为：“中原办文（〔2014〕25号）系党政联合行文，文件落款加盖了中原区人民政府公章，且该文件生效之后用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，因此被告所述的不予公开是因为‘此信息非政府信息’的辩解理由不能成立。”

二、党政联合文件信息公开现状分析

（一）司法实践未形成统一标准，出现同类案件不同裁判之现象

事实上，当前党内规章以及国家法律法规既没有对党政联合文件的性质属性进行明确定位，《政府信息公开条例》以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》也没有对该类文件的信息公开进行明确规定。但党政联合文件兼具党内法规与行政规范的属性，如若将其纯粹视作党内法规，行政机关在发文中的效用将会忽略。又由于这类文件并非单独由行政机关以政令形式发布，必然不同于一般的行政法规或规范性文件。因此，它是介于党内法规体系与国家法体系之间的中间体，是一类非常特殊的信息。此外，最高法也没有出台有关党政联合文件信息公开的司法解释及指导案例。因此，党政联合文件的双重属性及性质的不明确，再加以没有具体的法律和司法指导，直接导致了司法裁判时难以形成统一标准。因此，同类案件不同裁判的现象在实践中也较易出现。例如在天津市高级人民法院以及和平区人民法院审理的董毅敏诉被告天津市水务局信息公开一案中，两法院都认为党政联合文件不属于政府信息公开的范围，从而驳回了原告诉讼请求。而在同一地区的天津市津南区人民法院审理的赵艳诉天津市津南区农业经济委员会政府信息公开一案中，该法院却认为党政联合文件属于政府保存的信息，可以公开，因此同意了原告请求。

从45份裁判文书的统计分析也可以看出，司法机关在审理此类案件时认定党政联合文件性质存在着3种不同的标准，如表1所示：

表1 司法机关对党政联合文件性质认定标准统计

第一种标准：法院认定党政联合文件属于党务信息，不属于政府信息公开的范畴。例如在张艳君诉中华人民共和国公安部不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案（京02行初〔2017〕44号）中，北京市第二中级人民法院就认为“张艳君申请公开的上述内容，属中共中央制发的党政联合文件，其性质属于党务信息，不属于前述政府信息公开条例第二条规定的政府信息。”此外，有部分地方政府和法院虽然认为党政联合文件是党政混合信息，但在性质上仍把它归属为党务信息，而完全忽略了其政府信息的属性。例如，山东省政府办公厅与山东省政府法制办联合下发的《政府信息公开工作必读》中直接规定：“凡使用党委文号的党政混合信息，属于党务信息。”基于此，山东省高级人民法院在审理此类案件时全都认定党政联合文件属于党务信息。

第二种标准：法院未对党政联合文件信息性质进行直接认定，仅指出党政联合文件不属于政府信息公开范畴。例如在郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案（苏行终〔2017〕127 号）中，江苏省高级人民法院认为：“因郭小兵申请的信息系以党组织制发的党政联合文件，且以省委办公厅的文号印发，故不属于《政府信息公开条例》所适用的范围，也不属于省政府政府信息公开的内容”。最高人民法院在审理的两起关于政府信息公开的案件中，全都一致认为党政联合文件不属于政府信息公开范围。但是，最高法将党组织制作的党务信息与党政联合文件进行了并列表达，即“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定”，并没有明确指出党政联合文件是否属于党务信息，仅指出其不属于政府信息公开的范围。单从文义上来看，由于最高法将党务信息与党政联合文件进行了并列表达，因此党务信息与党政联合文件信息在严格意义上并不完全相同。在前述的张艳君诉中华人民共和国公安部不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案中，终审法院北京市高级人民法院在党政联合文件的性质上作出了与北京市第二中级人民法院不一致的表述：“张艳君申请的‘中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深化公安执法规范化建设意见》全文’的信息，属于中共中央办公厅制发的党政联合文件，有别于政府信息公开条例中规定的政府信息。”可以看出，北京市高级人民法院回避了对党政联合文件性质的认定，并未如北京市二中院一样明确将其归属为党务信息。

第三种标准：法院认为党政联合文件属于政府信息或者政府保存的信息，属于政府信息公开的范畴。例如在卓国辉诉南安市石井镇人民政府政府信息公开一案（闽05 行终〔2019〕63 号）中，审理法院认为：“在无相关证据表明所申请公开的信息是以党委为主体作出的党务信息的情况下，应当认定为被上诉人（南安市石井镇人民政府）履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条第1款规定，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助法定职责制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条规定的政府信息范畴。”

综上可知，对于党政联合文件是属于党务信息还是政府信息、是否应当公开，司法机关并未形成统一意见。直接认定党政联合文件为党务信息和政府信息的司法裁判在实践中都是少数。多数裁判并未认定党政联合文件是何种性质的信息，而仅指出党政联合文件不属于《政府信息公开条例》的调整范围。

（二）《政府信息公开条例》中的“政府信息”范围过窄，党政联合文件易“效力外溢”

对于政府信息，目前世界上大多数国家都以公开为主，不公开为例外作为政府信息公开的基本原则。西方国家多数采用排除方法来规定信息公开的内容，即除了明确规定不予公开的信息外，其他均属于可以公开的信息[4]。与之不同的是，我国《政府信息公开条例》对于信息公开范围的规定则主要采用列举和概括的方式。对于可公开的信息，在《条例》第20、21条以列举的方式规定。对于不予公开信息的范围，则采用概括方式进行规定。此方式直接导致了信息公开范围过窄，使一些特殊的、性质复杂的信息被排除在适用范围之外。因此，当遇到党政联合文件这类特殊信息，司法机关就难以运用《条例》进行处理。为了避免对党的执政权威造成冲击，司法机关则通常会把它归类为不属于政府信息公开的内容。即使部分司法机关承认党政联合文件是党政混合二重属性的信息，但也最终把它归属为党务信息而非政府信息。

基于党政联合发文主体机关是党的机关，该类文件归属为党内法规并不为过，但发文又涉及到行政机关的活动，如果把它列为党内法规，就极有可能对公民的权利和义务造成影响，进而形成所谓的“党内法规的效力外溢”。以2016 年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》为例，文件规定原则上不再建设封闭小区的内容就对公民权利造成了一定影响，产生了“效力外溢”。从笔者统计的45例案件中也可以看出，仅有约10%的司法机关认为党政联合文件应当进行公开。因此，当面对此类文件可能造成的利益侵害，公民难以找到有效的救济渠道，这就造成了党政联合文件的权力外溢且难以被有效约束。在潘丽萍诉浙江省人民政府政府信息公开一案中，一审法院称“潘丽萍以政府信息公开申请之名，行党务公开之实，实质上是对政府信息公开申请制度的滥用”，这种不加分析、仅简单的采用形式标准就直接否定文件不具有政务属性而是党务信息从而不予公开的行为，在一定程度上剥夺了公民信息公开申请的救济权，对公民权利造成了极大的损害。

三、党政联合文件信息公开的行政规制路径思考

清华大学屠凯教授在《党内法规的二重属性：法律与政策》一文中提到“基于我国的政治现实，党内法规具有法政二重属性”[5]。作为具有法政二重属性的党政联合文件，势必会对人们的权利造成影响。基于宪法确立的党的全面领导地位，党政联合文件作为一种党规国法相衔接协调的立法路径选择是基于党的执政所需、国情社情所需，其仍将长期存在下去。但从司法实践中可以看出，公民确实面临着救济不畅的问题，党政联合文件难以被有效约束。因此有必要构建合理的法律规制路径，确保党政联合发文实践在法治的轨道上健康推进。由此，将党政联合文件或者其中部分内容纳入到政府信息公开范围之中成为当前规制党政联合文件一种比较有效可行的路径。

（一）采用实质性认定标准——以内容实质明确党政联合文件的性质

孟德斯鸠曾说，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[6]因此，在法治国家，任何制度规范必须要有其特有的权力界限，不得随意逾越。对党政联合文件的属性进行清晰的认定，将其纳入到制度的笼子里至关重要，也是建设法治国家、法治政党的内在逻辑。

而在实践中，党政联合文件通常被认为是党内法规。从中共中央办公厅法规局2017年编制的《党规文件汇编》收录并公开的现有党规及规范性文件来看[6]，党政联合发布的党规文件多达102件，占总收录的260 部党内法规的39%以上。国内法律法规数据库的法规级别分类也印证了这样一个事实。以2020年2月20日为截止日期，笔者分别在中国法律法规数据库、北大法宝上以“中共中央国务院”为关键词搜索现行有效的中央法规司法解释。结果发现，中国法律法规数据库的行政法规中没有中共中央、国务院联合发布的文件。北大法宝中以中共中央、国务院或者中办、国办的名义印发的党政联合文件共有700 篇，其中也仅有20 篇被该数据库列为行政法规，其余全部分类为党内法规。

《党政机关公文处理工作条例》第17条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”因此，从该条规定可知，党政联合文件必然涉及到政府职权范围内的工作，其必然超出了党内规制的权力界限。那么如果仅以发文主体有党的机关，从形式上而不从内容实质上就将其全部归类为党内法规必定不妥，必将会泛化党内法规的内涵。

基于此，党政联合文件的分类不能拘泥于发文主体和制定机关这种形式标准，其性质是属于党内法规还是行政法规抑或是规范性文件应当以实质性标准即文件的内容来确定。这种问“实”而不循“名”、采用实质性标准的解决路径，将不再受制于行为主体究竟是以“党”抑或是“政”的名义作出，可以摆脱以形式标准为中心的路径可能遭遇的法治困境和公民权利的救济窘境。目前有少数司法机关在认定党政联合文件是否应当公开时，就遵循了根据内容实质来认定的标准。例如，江西省抚州市中级人民法院在审理宋样辉诉东乡区政府申请信息公开一案（赣10 行初〔2018〕147号）中就对此做了比较客观的分析：“不能简单地将党政机关联合发文信息等同于政府信息，更不宜笼统认为其不属于政府信息，而是应当根据联合发文的具体情况作具体分析，客观、公正地加以判断，同时，依法公开党政联合发文中涉及的相关政务信息”。但是这种根据内容实质客观认定的案件在实践中非常少。

基于实质性的认定标准，党政联合文件的信息公开规则可以构造如下：首先，若根据内容实质可以全面公开的，该类文件应归属于可公开的党政混合信息，应同时列为党务信息和政府信息范畴，使其受到党规与法规的双重约束。其次，对于根据内容实质能够区分出党政信息的但只能部分公开的，党政联合文件的内容应分类确定为党务信息和政府信息两部分，从而将其中属于政府信息的部分纳入到条例的调整范围之中。2019年新修订的《政府信息公开条例》第37条就体现出了这种区分性的思路，即“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”基于此，即使党政联合文件既包含党务信息，又包含政府信息，但通过区分就可以使党政文件中的政府信息纳入到规制范围内。最后，对于不能公开又不能区分出党务和政府信息的，根据《党政机关公文处理工作条例》关于联合行文的规定，这类文件所涉及的工作应基本不在政府职权范围内，其应通过党组织单独发文。通过上述以实质性认定标准为基础、兼采区分思路构建出的规则体系，可以将党内法规和行政法规、党务信息和政府信息区分开来，有利于厘清党规和国法的边界，破除权力模糊地带。

（二）合理扩大解释“制作或者获取的信息”

《政府信息公开条例》第2 条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从统计案例来看，对于党政联合文件的信息公开，法院通常会认为申请者申请公开的信息并非是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围。例如在董毅敏诉天津市水务局一案中，天津市高级人民法院就认为“再审申请人所申请信息系‘天津市水务局党委、水务局’共同制作，从信息制作主体上属于‘党政联合发文’，不属于由行政机关制作保存的信息”。在此判决中，法院先是明确认定了党政联合文件是共同制作的，其后又认为共同制作的党政联合文件并不属于行政机关制作保存的信息。由此看出，司法机关对于条例中的“制作或者获取的信息”进行了最严格而限定的解释，即“共同制作的”并不是“行政机关制作保存的”，非但没有进行相应的文义解释，相反却进行了不合逻辑的限缩解释。因此，即使2019年新修订的《政府信息公开条例》规定对于申请人申请的信息要进行区分政府信息和非政府信息，但是在这种仅依据行政机关不是该类文件的主导机关或者备案机关就认为不属于行政机关获取的信息，从而极大压缩政府信息公开范围的情形下，党政信息的区分在实践中必然难以运行。

实际中，行政机关可能不是党政联合文件的制定的主导机关、发文的主体机关及备案机关。但由于党政联合文件同时涉及到党和政府的职权，行政机关不可能只起到一个印章的作用，必定到对文件的内容进行了参与活动，即使不是政府制作的信息，也至少属于可获取的信息。在实践中，部分政府网站甚至刊登了相关联合文件的标题和要点内容，法院仍然判定不属于行政机关制作或者获取的信息。这种判决既有违事实，也不符逻辑，难以让人信服。因此，为了限制公权力、提升司法公信力，“制作或者获取的信息”应进行合理适度的扩大解释，其内涵可以解释为：由行政机关参与制作的或者由其复制、传真或者刊载等形式保存的信息。同时将举证义务赋予行政机关，即如果行政机关认为不属于其获取的信息，就要提出证据进行证明，这样可以在一定程度上解决公民信息公开申请救济困难的问题。在前述的鲁德辉、胡荣豪诉泰顺县人民政府信息公开以及卓国辉诉南安市石井镇人民政府政府信息公开等案件中，审理法院都采用了此种思路。

（三）拓展政府信息公开范围

2018 年2 月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出了一系列党政机构合并、合署的制度安排。行政法的理论和制度也面临着相应的调整。但是2019年修订的《政府信息公开条例》仍将政府信息局限在“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”此局限显然难以有效回应当前的党政合并、合署办公的改革趋势。政府信息的范畴如不进行调整，势必会造成政府信息公开在理论和实践上的紧张关系。正如中国政法大学林鸿潮教授所言：“对于党政融合机构，应当责‘实’而不循‘名’，坚持运用实质性标准区分党、政两种角色及相应的活动空间”[8]。政府信息的范畴也可以基于相同的解决思路，不再拘泥于狭窄的范畴，也应当秉承责‘实’而不循‘名’的理念，从而将部分党政联合文件纳入政府信息范围之内。此外，在当前推进全面依法治国的道路上，党应当坚持依法执政、带头遵守宪法和法律。当前，共产党正在努力建设法治型政党，大力推行党务公开、推进制度的透明化以及党内法规制度的完善化。在当前部分党务信息可以对外公开的情形下，不同于纯党务信息的党政联合文件公开力度显然应该更大。那么，党政联合文件纳入到政府信息公开范围之内、受到法律的监督也符合党依法执政、依规治党的要义和宗旨。

因此，根据文中前述的实质性认定标准与党政信息区分的思路，政府信息公开范围可以适度扩充到党政联合文件或其中的政府信息部分，这样党政联合文件也将不再处于权力的模糊地带，司法机关也可做到裁判有据。在郭小兵一案中，最高法并未把它直接归属于党务信息，而是进行了并列的表述，即“党组织发布的党务信息以及由党组织制发的党政联合文件，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。”这也说明了将党政联合文件或者部分内容纳入到政府信息公开范围之中具有一定的可行性。此外，纳入到政府信息公开范围之内的党政混合信息或者党政混合中的政府信息中仍应采用与政府信息相同的“以公开为常态、不公开为例外”原则，以此实现政府信息与党政联合文件信息、政府信息公开与党务公开的协调统一。

四、结语

基于制定主体的二元性，党政联合发布的文件不可避免的具有党外效力，非常容易形成权力模糊地带。“权责一致不仅是现代民主政治的内在要求，同时也是责任政治建设过程中应该始终贯彻的一项重要原则。”［9］权力主体在行使相应权力的同时也必须承担相应的责任，这既是现代民主政治的要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是依法治国、依规治党的内在遵循。因此，党政联合文件既然涉及政府的职权范围，就应受到法律法规的调整和约束。因此在信息公开上，党政联合文件的性质宜采用实质性而非形式性标准进行认定，与此同时政府信息的内涵和范畴也应当及时调整和拓展。这一规制路径有利于解决政府信息公开中面临的法律适用问题，也可以更好地适应当前党和国家机构的改革趋势，促进法治政党和法治社会的建设。