大运河污染防治的新要求、新困境与新对策

陈梓铭

(华侨大学 法学院，福建 泉州362000)

2014年大运河申遗成功，2017年党中央、国务院实施中华优秀传统文化传承发展工程，为推动大运河文化创造性转化和创新性发展，增强大运河的生命力和影响力提供了重要动力和支撑。2019年2月中办国办印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》，明确提出以大运河文化保护传承利用为引领，统筹大运河沿线区域经济社会发展，探索高质量发展新路径，打造宣传中国形象、展示中华文明、彰显文化自信的亮丽名片的目标。由此可知，有关大运河保护的探讨未曾间断，大运河的保护问题主要被定位为大运河文化的保护、传承与利用问题。然而，在大运河文化保护这一系统工程中，运河的环境法保护不可或缺。《大运河文化保护传承利用规划纲要》中规定了运河河道水系治理管护和生态环境保护修复两大工作重点。同时，为推进《大运河文化保护传承利用规划纲要》的实施，“大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议制度”于2019年6月14日应运而生。

以上种种说明大运河污染防治的现行法保护工作面临新的挑战：在全新的时代背景下，现行《水污染防治法》为主的法律控制体系以及形式多样的经济调控体系是否足以回应运河污染防治的新要求？如不足以回应，面临的困境根源何在？是否存在、存在哪些保障措施或机制填补当下运河污染防治法律控制与经济调控手段的不足？为完成运河的污染防治目标，应当如何对填补性保障措施加以完善或如何引入保障机制加以保护？以上问题需要学界予以回应。

总体而言，现有文献大多围绕运河的交通运输、水利工程、历史、文化、城乡规划、市政与经济问题展开探索，鲜有专门针对运河政治、法律方面的研究。笔者以“运河”为主题检索法律类别下的中文论文文献，仅检索出50篇论文，除去国际法、唐代法制史层面的研究及关联度不大的研究成果，现有运河的环境法保护研究聚焦于呼吁提高大运河文化建设的法治水平、运河的水质治理对策以及运河保护的立法、执法问题。虽然既有研究对运河保护的相关问题已有涉及，但仍显单薄(文献量仅4篇)，且实质性论证的文章稀少。已有文章从总体上把握运河文化带建设的水利立法问题[1-2]，但在具体立法构建上存在研究空白；另有文章具体研究杭州段运河的水质治理问题[3]、苏北运河的宿迁皂河至铜山汴塘段运河的行政执法问题[4]。因此，现有研究虽有对运河保护的宏观立法探讨和微观具体研究，但既不系统，也未深入，难以应对运河污染防治的全新时代要求。

笔者以对上述问题的回答为基点，以运河的功能分析及其污染防治特性分析为主线展开，剖析既有的法律控制与经济调控手段在运河污染防治问题上的困境根源，探寻推进运河污染防治机制有序发展的进路，回应全新时代对于运河污染防治的要求。

一、新要求：运河的功能体系分析及污染防治特性归纳

运河本身功能定位的特殊性决定了运河环境保护在水环境保护工作中的特殊性，且在全新时代背景下，运河的污染防治工作已经不同于传统水体的污染防治。为因应新时代对于运河环境保护工作的新要求，笔者将首先通过运河的功能分析，明晰运河的功能定位和发挥，运河功能体系是一个经济、文化和生态功能彼此交织、相互作用的体系；其次，围绕运河的生态环境功能发挥，审视运河的污染防治局面。

(一)运河的功能体系分析

在运河功能体系中进行横向与纵向双重维度的考察，可以发现运河生态功能的全新时代意义。运河的功能体系即由经济、文化和生态功能所构成的运河功能体系。当下，运河的经济功能包括交通运输、旅游休闲、商贸集市和水利功能；运河的文化功能包括文物鉴赏、史学研究、建筑文化、运输文化、商业文化、饮食文化、娱乐文化和民俗文化功能；生态环境功能包括生物多样性功能、气候调节功能和环境景观功能[5]。运河以上三大方面的功能构成了运河的功能体系。

从运河三大功能的横向关系维度考察，在运河的三大功能中，一方面，生态环境功能是另外两大功能的基础，运河经济功能和文化功能的发挥需要优良的水质条件、河道资源、沿岸景观的支撑；另一方面，国家层面对运河文化功能的日益重视使运河生态环境的修复具备了现实可能性。

从运河三大功能的纵向发展维度考察，运河三大功能的重要性发生了动态变化。运河的经济功能不再如传统意义上般重要，起初，修建运河是为了满足地区间或水域间的水运沟通，其后，运河又发挥灌溉给水、兴市兴镇等功能。但随着多种运输方式的兴起，运河水运的便捷性与运河环境条件对经济发展的促进作用相对降低与削弱，而运河的文化功能与生态功能的重要性在当下及未来却日益凸显。一方面，近20年来国家层面高度重视运河的文化传承利用工作，将大运河作为一种历史文化资源加以保护，另一方面，在对环境基本的生存需要满足之后，人民享受舒适环境与美丽景观的呼声日渐高涨。

因此，运河的生态功能发挥状况被赋予了全新意义，运河的生态功能能否充分发挥，决定了运河的经济价值、文化价值及环境价值能否实现。

(二)运河污染防治的特性归纳

运河承载着生态保护的重要使命，所以有必要更全面地审视当下运河的污染防治局面。通过下文全方位归纳运河的污染防治特性，我们可以发现，运河的污染防治问题既具有一般水污染防治的传统特点，又存在独特性。

1.运河污染防治的传统性

从运河主要污染现象可发现运河污染防治的传统性。根据2019年5月24日全国政协的双周座谈会上生态环境部黄润秋副部长的讲话，可以发现当前运河的生态环境面临以下问题：(1)沿岸化工、造纸等企业造成的工业污染问题；(2)城镇乡镇生活污水处理设置不完善问题；(3)养殖业、农药化肥使用导致的面源污染问题；(4)运河船舶污染及环境风险隐患问题；(5)运河成为区域污水的主要收纳水体。[6]以上问题在其他水体中同样存在，是长期以来我国水污染防治的工作的重点与难点，这反映出运河的环境保护与其他水体环境保护的共通之处，可以概括为运河污染防治的传统性。

2.运河污染防治的复合性

从运河河道水资源治理问题可发现运河污染防治的复合性。虽然大运河运行至今仍发挥着防洪、排涝、灌溉、航运事关人类生存发展的关键作用，但正如双周座谈会上水利部南水北调规划设计管理局局长朱程清所言，黄河以北运河除城区景观河段外，有河皆干、有水皆污。运河的河道治理已刻不容缓，通过水资源的优化配置恢复各段运河的通水通航功能尤为必要。因此，当下正通过南水北调和引黄等外调水工程实现运河通水。在运河的污染防治工作中，运河的污染防治工程和水利工程应同时推进，运河的污染防治必然需要考虑水资源配置的需要，“清水”与“通水”的双重要求体现了运河环境保护的复合性。

3.运河污染防治的流域性

从运河长度、规模可发现运河污染防治的流域性。大运河全长32 00公里，分为京杭大运河、隋唐大运河和浙东运河，主河道流经八个省市、150个县区，各省、各市甚至各县级市的文化遗产保护程度、经济发展水平和生态环境状况千差万别，这决定运河不同流域地区污染防治要求的差异，可以概括为运河污染防治的流域性。

4.运河污染防治的文化导向性

从政策法规层面的推动和长期以来运河的保护工作重点可发现运河污染防治的文化导向性。在北大法宝以“运河”为关键词检索标题，可发现关于运河法律法规保护现有的规范性文件共有199部，其中包括1部党内法规、1部行政法规和197部部门规章，除去8部专门针对运河环境整治、保护的批复或意见外，其余绝大部分均聚焦于运河的文化保护，并且部门规章的颁布主体基本上都是文物保护部而非生态环境部。因此，长期以来运河保护工作文化导向的特性为运河的污染防治提出了更高要求：加强大运河生态保护修复，不能与大运河作为流动文化活态遗产的特性割裂开来，必须是在尊重自古以来形成的沿运城镇空间形态、生产方式、生活风俗等前提下进行大运河的生态环境保护工作[7]。

通过运河的功能分析与污染防治特点分析，可以认为，为使运河的水污染防治工作取得成功，必须牢牢把握当前运河污染防治的四大特性，单从运河污染防治的传统性出发尚不足以发挥运河的经济功能和文化功能，只有充分考量运河污染防治的复合性、流域性和文化导向性，通过运河的污染防治工作实现运河的经济价值、文化价值和生态价值才成为可能。

二、新困境：运河污染防治既有控制调控手段的现状与缺憾

运河的污染防治是一项体系化、综合化的工程，需要兼顾经济、文化功能的实现。这一部分，笔者将通过对现有控制和调控手段的分析，明确现有规范或制度是否、如何以及多大程度上回应了运河污染防治的需要，而又是否存在，存在哪些不足。

(一)运河污染防治控制调控手段的现状分析

我国现有的水污染防治手段可分为直接控制和间接调控手段。笔者参照蔡守秋教授的观点，将运河污染防治的直接控制手段定义为具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律规范手段，将运河污染防治的间接调控手段定义为水污染防治的经济手段。①

1.运河污染防治直接控制手段的现状分析

经笔者梳理，现行法中运河水污染防治的直接控制手段主要规定于《水污染防治法》中，以此为主体，《固体废物污染防治法》《水法》《海事诉讼特别程序法》配套规定了运河的污染防治。(见表1)考察现有关于运河保护的规范体系，可发现，在《水污染防治法》中，未对运河污染防治与一般水体的污染防治进行区分②，该法第4章根据污染来源和污染类型一一规定了工业水污染、城镇水污染、农业和农村水污染和船舶水污染的具体防治措施，这体现了运河与其他水体污染防治的一般特点，体现运河污染防治工作的传统性要求。另，配套的三部法律的具体条文中，规定了运河的环境和防洪行洪功能保护。

表1 运河污染防治的法律规范体系

2.运河污染防治间接调控手段的现状分析

我国目前的主要环境经济政策包括环境财政政策、生态保护补偿制度、碳排放交易制度、环保税制度(水资源费制度)、绿色金融产品、生态环境损害赔偿诉讼等。其中，环保税制度(又称排污收费制度、水资源费制度)、环境财政投入(又称环境财政支出)、生态保护补偿制度、参与到PPP(Public-Private-Partnership)项目中的第三方污水处理服务、水权交易制度是运河污染防治的间接调控手段。

环保税制度是我国最常见、最主要的水污染防治间接调控手段，在运河污染防治中更是如此。缴纳环境保护税属于排污者对占用环境容量和利用环境纳污的补偿，征税的目的是用于统筹治理和改善环境[8]。我国《环境保护税法》于2018年1月1日正式实施，同时排污费停止征收。目前，国家层面正在推动“水资源费改税”改革试点，全国范围内已有河北、北京、天津等10个省市开始试点工作。

环境财政投入，也称环境财政支出，同样在运河污染防治、运河环境的保护和改善方面发挥重要作用。环境财政支出政策是政府针对环境外部性问题的调控和激励政策，有学者通过实证研究发现，政府环境财政支出份额的提高能显著地降低环境污染的排放[9]。由于环境问题的公共物品属性，仅通过管制生产企业或个人防治污染有其局限性。生态保护和生态环境修复领域、与环境相关的基础设施建设与运营领域(如供水、污水处理、垃圾处理、燃气供应领域)即存在大量应当由政府主导承担或者部分承担污染治理责任的环境物品[10]。

生态保护补偿是生态保护受益者或生态损害加害者向生态保护者或生态受损者进行支付，弥补其成本支出以及其他相关损失的机制。生态补偿中的流域生态补偿是与运河的环境保护密切相关的调控机制。以政府转移支付为代表的政府手段和形式多样的市场机制是生态保护补偿的主要实施手段。从实践进展看，生态保护补偿资金筹措的渠道仍显单一，主要借助于中央与地方政府财政的持续投入。2019年11月15日，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，将推进建立流域上下游生态补偿制度作为其任务之一。除此之外，参与到PPP项目中的第三方污水处理服务、水权交易制度同样是运河污染防治的间接调控手段。与上述三种调控手段不同，该项制度更加体现社会资本与公众力量的参与，市场机制的作用得到更充分的发挥，在运行效率和成本控制上显示出优势。但两大调控手段并未成为当下运河污染防治间接调控的主要手段：参与到PPP项目中的第三方污水处理服务仍处于探索阶段，而水权交易制度虽然与水污染防治相关，但这一制度的核心在于满足水资源管理的需要。

(二)既有控制和调控手段的缺憾分析

1.既有控制手段的缺憾分析

在运河的污染防治问题上，现有的法律控制体系虽明确规定了运河的污染防治，但其建构的核心逻辑本质上是以江河、湖泊为代表的自然水体展开。从《水污染防治法》第四章的解读可知，工业、城镇、农业农村和船舶的水污染防治既是自然水体的污染防治工作重点，也是运河水污染防治的工作重点。因此，当前运河的污染防治领域面临的传统性困境，与传统水体大同小异。而有关运河污染防治中的复合性、流域性和文化导向性要求，现有法律控制手段的回应仍存在不足。参照传统水体的污染防治举措确定运河的污染防治的主要工作内容有其合理性。但还应看到，运河这一水体承载着自然水体所不具有的经济、文化意义，但是现行法中，对于特殊功能水体保护的规定显得粗糙模糊，《水污染防治法》第5章的饮用水功能区与其他特殊水体保护中，仅细化规定了饮用水水源区保护，有关运河水体的特殊保护并未进行细化规定。现有的运河水体相关的特殊保护，规定于《水污染防治法》第74条、75条中③，经检视分析，可以发现以下问题：(1)75条规定了保护区水体的排污限制。针对已被划入保护区内的运河水体，除了传统的水污染防治措施，现有的水污染防治工作应当如何与运河污染防治的复合性要求、流域性要求与文化导向性要求相结合未进行规定；(2)第5章仅在74条规定了特殊水体保护的责任主体(县级以上人民政府)，各级政府应当采取哪些措施以确保保护区内的水环境质量达标尚留疑问。以上种种均未能在法律层面找到合适的回应。

2.既有调控手段的缺憾分析

相比法律控制手段，现有经济调控手段的实现途径更加丰富，契合了运河污染防治的传统性要求。其一，环境财政投入制度在促使排污单位或个人履行运河污染治理义务方面，环保税制度能够通过向排污者征税的方式将运河周边的环境开发利用行为人的外部成本内部化。其二，环境财政投入制度除了能够对企业或其他个体进行管制以外，还有助于政府承担起为污染防治过程中出现的公共物品买单的主体责任。其三，生态保护补偿中的流域生态保护补偿制度则通过对生态保护利益在获益者和受损者之间的调节分配，实现运河的污染防治。虽然现有的运河污染防治经济调控手段在水体污染防治方面发挥着不可替代且日益重要的作用，但是该手段仍处于试点与改革推进阶段，需要进一步拓展试点范围、出台细化规定以进一步实现其调控效果。

然而，现有调控手段虽然为经济增长与环境保护难题提供了协调平衡思路，但经进一步检视，可发现在回应运河污染防治的复合性、流域性与文化导向性要求上，现有经济调控手段仍存在不足。运河这一特殊水体的生态利益与经济、文化利益的交织尤为紧密，但是运河污染防治的经济调控手段只是侧重于对主体经济利益的调整，却忽视了全新时代背景下运河污染防治的文化保护需要。运河污染防治工作所要求的文化导向性要求，在既无法在法律规定中体现又未能得到经济调控手段有效保障的背景下，应当通过政策法规层面和行政执法满足，因此，需寻得保障机制以确保政府主体职责的充分发挥，即需要从立法已确立的试点机制资源与中央自上而下的政策法规推动中完善运河污染防治体系。

三、新对策：运河污染防治政策法规完善与机制完善

在法律控制与经济调控手段以外，发挥缺憾填补功能且具有现实可能性的路径可概括为政策法规路径与“河长制”机制路径。

(一)现行政策法规的推动与完善

梳理现有关于运河保护的政策法规，与运河保护相关的中央政策文件、党内法规、部门规章，主要包括《大运河文化保护传承利用规划纲要》《国务院办公厅关于同意建立大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议制度的函》和《大运河遗产保护管理办法》。与运河保护相关的地方性法规和地方政府规章较多，主要包括《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》《宁波市大运河遗产保护办法》等。在现有法律规定粗疏，且经济调控手段未能满足将运河污染防治与其文化导向性要求结合的背景下，政策法规层面的实践无疑是一种妥适的补充保障措施。合理运用政策法规手段，能有效应对当下运河水污染防治控制调控体系面临的困境。但无论是中央层面的政策法规，还是地方层面的法规规章均有不足。故此，笔者从以此两大方面针对性提出完善建议：

(1)在中央层面，有关运河保护的规定集中于运河的文化遗产保护，关于运河污染防治方面的规定仍显不足，现有为运河提供针对性保护的中央层面的法规文件是《大运河文化保护传承利用规划纲要》，该文件属于党内法规文件，虽列举了关于运河污染防治工作的要求，但并不对外公开。因此，有必要加快创设中央层面的法规文件，详尽列举关于运河污染防治的措施、要求及目标并且对外公开。

(2)在地方层面，部分地区虽然出台了地方性法规、政府规章等规范性法律文件为运河的污染防治加以细化规定，但是已创设的立法并未实现运河流经区域的法规规章全覆盖，贯彻体现运河污染防治的内容与程度大异其趣。另，地方在规范性法律文件的制定中或多或少存在部门利益立法化的倾向，如果仅由县市级两级制定规范性法律文件对运河的污染防治加以保护，难以实现运河污染防治的预期效果。因此，对于运河运河流经的八大省级区域，有必要提高规范性法律文件的制定主体级别，由省、自治区、直辖市这一级别出台法规规章，对运河污染防治进行整体把握与统一规定，将运河的清水通水(复合性要求)、省内地区差异(流域性要求)、文化遗产(文化导向性要求)的保护要求予以明确。对此，可借鉴山东省政府出台的《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》进行立法建构，出台省级法规规章文件。

(二)河长制的落实与运用

从2019年以来大运河污染防治的实践情况看，河长制在大运河的污染防止中发挥着关键作用[11]。尤其是对于大运河的通水通航问题，通过八省市各级河长的推动落实，已经得到集中有效整治，大运河污染防治工作的通水通航要求(复合性要求)得到满足。根据水利部于2018年10月11日发布的《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，河长制的进一步落实还应当贯彻体现大运河污染防治的流域性、文化导向性要求。目前，行政机关及其工作人员在大运河污染防治工作中仍然发挥着主导作用。因此，由各级运河流经省市的各级河长及河长办人员作为运河污染防治工作的主力军，充分考虑运河污染防治的特殊要求，协调好生态环境部门、水利部门和文物保护等部门的工作及利益要求，无疑是最为合适的机制手段。

新时代运河水体的特殊性为水污染防治工作带来了全新挑战，当下的法律控制与经济调控体系均难以为运河污染防治工作提供有力支持。为回应这一难题，克服运河污染防治工作遭遇的困境，笔者从政策立法与行政执法两方面提出完善的措施建议。宏观论证视角的选择能够把握运河污染防治的制度体系难题与整体完善方向，但兼具实操性和针对性的完善措施仍待进一步论证与具体化。未来可从央地层面的立法与河长制的落实两方面进行细化研究。比如，各地如何结合地方运河保护现状与经济发展情况，制订运河污染防治保护法规规章？在已有的通水通航得到有效整治的基础上，各级河长还需要开展哪些工作以解决运河仍然面临的污染问题、满足文化保护要求？这些问题意味着，运河污染防治问题的解决任重道远，笔者在未来还需要继续探讨。大运河污染申遗成功为我们提供了运河环境保护的契机，社会和国家层面日益重视运河生态、经济和文化功能的发挥为我们提供了展望未来的勇气，但是，守护好运河生态环境尚需中央与地方层面、立法与执法机关不懈的努力。有理由期待，经由多方共同努力，古老的大运河将逐渐焕发出活力与生机。

注 释：

①水污染防治的经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则和环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程,促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从全局利益出发选择更有利于环境的生产、经营和消费方式,同时也可筹集一笔资金,由政府根据需要加以支配,以支持区域环境综合整治、重点污染源的治理、污染防治基础设施的建设等,改变无偿或低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代,以实现环境、经济和社会的可持续发展。

②《水污染防治法》第二条第一款：本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。

③《中华人名共和国水污染防治法》第七十四条：县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水环境质量标准。第75条：在风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体的保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，应当保证保护区水体不受污染。