我国生态环境法律的历史演变与实施成效

蒋兰香

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

生态环境事关人类的生存和发展，事关美丽中国建设。改革开放以来，我国经济飞速发展，但环境却随之恶化。如何在保护环境中发展经济是党和国家一直着力解决的问题。自党的十八大做出“大力推进生态文明建设”战略决策以来，我国推进生态环境治理体系和治理能力现代化、开展环境污染防治攻坚战和蓝天白云保卫战、着力推行清洁生产、治理污染保护生态环境的马力开始持续加大。生态环境法律①本研究特指与治理污染有关的生态环境保护类法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例及部门规章。自然资源保护类法律法规不在本论题研究之列。是指以保护生态环境为目的而制定的法律法规规章，是国家环境保护政策权利义务和规则制度的载体。制定生态环境法律的目的在于让环境保护国策通过国家强制力和企业、组织、公民的自觉行动予以落实。环境立法三十多年来，我国通过实施环境法律，强制环保主体执行环境保护制度，承担环境保护责任、履行环境保护义务，环境保护工作已经取得了巨大的成就。目前，环境法学界对具体生态环境法律保护制度、法律法规存在的问题、如何完善相关法律法规等研究比较深入细致，但对其发展历史及实施成效的研究几乎没有。搜索中国期刊网“生态环境法律历史演变”“生态环境法律发展”“环境法律发展”“环境法律实施成效”等关键词，没有找到一篇相关文章。由于“生态环境数据治理是国家治理现代化的重要内容”[1]，为了了解我国生态环境法律的演变过程、演变趋势和演变成效，本研究拟运用历史分析法和实证研究法，以从《中国环境年鉴》收集的数据为佐证材料探讨我国环境法律实施取得的成效。

一、我国生态环境法律的历史演变

与国家法制化进程基本相适应，新中国成立后近三十年我国一直没有制定环境保护方面的法律法规，直至1973年才通过第一个具有法规性质的环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，1979年才第一次制定了环境法律。梳理环境立法历史，我国环境法律法规历经了从无到有、从少到多、从不完善到完善、从制度保守到创新发展的历程。至今，已经形成了以宪法为根本，以环境保护法律为核心，以环境法规、地方性环境法规、部门环境规章为补充，以刑法为最终保障的比较完善的法律体系。

（一）1979年以来我国生态环境法律的基本供给

“整个环境法的历史也就是一个适应物质和社会环境的渐变过程”[2]。我国生态环境法律法规的立法历史同样与我国经济社会发展及环境变化情况息息相关。1953—1957年“一五”计划时期，我国实施高耗能、高污染的重工业优先发展战略，强调工业总产值，忽视经济质量。优先发展战略初期，环境污染和生态恶化仅为局部个别现象，没有成为急需解决的“环境问题”。与此社会发展相适应，这一时期我国并未制定真正意义上的环境保护政策和法律，仅在相关规定中规定了部分环境保护的职责。大跃进和文革时期，重工业优先发展战略全面实施，高污染的“五小”企业（即小炼铁、小炼焦、小化肥、小造纸、小煤窑）遍地开花，环境问题日益凸显。为了解决日益严重的环境问题，我国在1973年召开了第一次全国环境保护会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》。自此，“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分”[3]。1978年改革开放后，我国经济开始腾飞，但污染问题日趋严重，国家开始注重运用法律手段保护生态和环境。1979年，环境保护开始真正纳入法制化轨道，法律手段防治污染、保护生态环境成为现实。从1979年9月13日颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1989年《环境保护法》出台后已废止）、1982年《宪法》开始规定有环境保护条款之后，《环境保护法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等一系列法律法规相继颁布实施，1997年刑法第六章第六节也规定了破坏环境资源保护罪。至今，国家通过不断制订、修改环境法律，涵盖有宪法、环境基本法、刑法、环境保护法规、地方性环境保护法规、环境保护规章的我国环境法制体系基本完成。主要环境法律法规的制定修改情况详见表1 ～5。

表1 宪法、环境基本法与刑法

表2 水、大气、土壤、固体废物、噪声污染防治方面的法律法规

表3 海洋环境保护方面的法律法规

表4 核与辐射安全方面的法律法规

表5 其他相关法律法规

除前述法律法规外，我国地方人大、政府还专门出台了保护生态环境的一系列地方性法规和地方性规章，颁布了一系列国家和地方环境标准，具体数量见表6 ～7。这些地方性环境保护法 规、规章和环境标准为我国执行环境法律的实施提供了具体的操作细则，为我国环境保护工作锦上添花。

表6 我国1991年以来颁布的环境保护地方性法规、规章数据†

表7 我国1991年以来颁布、修订的环境标准数†

（二）我国生态环境法律的演变趋势

1.数量从无到有，从少到多，体系日益壮大

1979年前我国没有环境法律法规，1979年才制定了第一部真正意义上的环境法律《环境保护法（试行）》，我国目前生效正在实施的环境法律有16 部，环境保护法规、地方性环境保护法规及部门规章无数①由于文章仅统计了主要的环境法规和部门规章，地方性规章和部门规章太多无法统计，所以准确数字难以确定。。我国环境法律由四部分组成：第一，环境法律。以《宪法》为指导，以《环境保护法》这一环境基本法为统领，以刑法为保障，与时俱进地构建了涵盖大气、水、土壤、固体废物、环境噪声、放射性等污染防治，核安全、海洋环境和海岛保护，循环经济促进、环境保护税、清洁生产促进、环境影响评价等各个领域的比较完善的环境保护法律体系；第二，环境法规。我国环境法规大多是环境法律在本地区实施的细则、办法、规定，也有部分是弥补环境法律不足而制定的条例如《太湖流域管理条例》等；第三，地方性法规、部门规章。地方性法规大部分也是地方人大、政府为了细化国家环境保护法律、法规而制定，也有部分是为了保护本地区特殊生态环境而出台。部门规章主要以最高环境行政执法机关发布的一些办法、规定为主，内容主要为实施环境法律中的程序和实体问题。我国三十多年的环境立法，既是为组织、企业、公民环境保护制定了行为规范，更是为了实现国家宏观层面的可持续发展、科学发展、绿色发展和高质量发展。我国环境立法史就是一部环境保护理念日益深入人心、环境保护目标日益明确、环境保护制度日益严苛、环境保护义务日益增多的历史。

2.环境保护制度日益完善

我国生态环境保护法律的价值追求经历了“在‘命令控制’模式下对环境利益进行保护而对经济利益予以剥夺”[4]到“追求经济利益与环境利益共赢，以互助为基本运行机制”[5]的演变。1979年《环境保护法（试行）》的颁布标志着我国环境保护立法大幕徐徐拉开：1982年《宪法》对环境保护作出了重要规定，1983年底召开的第二次全国环境保护会议明确将环境保护确定为基本国策后，《海洋环境保护法》《水污染防治法》等一系列环境保护法律渐次出台。环境保护法律通过制定相关制度规定权利义务，以国家强制力统筹推进环境保护工作。1979—1991年间，环境保护法律推行行政治理手段为主，经济手段为辅的环境保护模式，排污收费制度、环境标准制度、建设项目环境影响评价制度、排污许可证制度、“三同时”制度、限期治理制度等都是这一时期的代表性制度。1992—2003年，国家根据前述制度实施中存在的问题，修改了《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等法律，制定了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》《放射性污染防治法》等法律法规，制定了环境标志制度、排污交易制度、关停污染企业和企业环境目标责任制等相关制度，进一步完善了排污收费、排放水污染物许可证以及环境影响评价等制度，经济手段被置于突出位置，行政手段逐渐退居次要位置，环境法律法规的实施效果进一步显现。2003年至今，我国环境法律的价值目标契合可持续发展、科学发展、绿色发展观从代内关怀转向代际关怀，立法理念从防治污染转变为保护优先以满足生态文明建设的需要：修改了《宪法》《环境保护法》《刑法》等一系列法律，制定了《循环经济促进法》《环境保护税法》《土壤污染防治法》等法律以及相关环境法规；治理机制从行政主导模式转变为各类主体之间的合作共治模式，环境治理市场化特色鲜明；法律制度从事后救济转变为事前预防与事后救济并举，实施综合生态系统管理策略，制定了具体的环境规划、全过程控制、生态补偿法律、生态修复法律、环境税、公益诉讼、公众参与、按日计罚、虚拟成本治理等法律制度的规定使得环境法的内容更为完善，可操作性更强，创新效果更为明显。基于环境法律的创新发展，已经有学者认为我国环境保护法已经从第一代发展至第二 代①相关内容可参见：欧阳恩钱的论文《环境法功能进化的层次与展开——兼论我国第二代环境法之发展》，载于《中州学刊》2010年第1 期；郭武的论文《论中国第二代环境法的形成和发展趋势》，载于《法商研究》2017年第1 期；李启家的论文《中国第二代环境法的发展》，载于《上海法制报》2009年3月11日；王树义、皮里阳的论文《论第二代环境法及其基本特征》，载于《湖北社会科学》2013年第11 期；罗丽的论文《从日本环境法理念的转变看中国第二代环境法的发展》，载于《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第3 期，等等。，第二代环境法形成的标志是：环境伦理观已经从个体主义转向整体主义；价值目标从代内关怀转向代际关怀；实践功能从被动抑负转向主动增益；治理机制从单向的行政命令模式转向双向的主体合作和规则共治模式。[4]个人认为，虽然环境立法内容没有明显的断代感，法律内容处于不断改革发展之中，学者们的这种分类也不一定非常妥当，但至少说明了环境法律一直在创新发展、科学发展。

3.污染治理和环境保护力度日益加大

我国改革开放经济发展的过程实际上也是环境法应对污染发力的过程：改革开放初期，环境法重在对环境污染的末端治理，注重运用行政手段对环境违法行为的惩罚。进入21 世纪后，国家注重运用经济手段和法律手段控制污染，保护环境。2014年《环境保护法》修订后，公众开始参与环境立法，监督环境执法，环境行政、民事、刑事审判发挥更为重要的作用，按日计罚、生态修复、生态补偿、公益诉讼等成为环境救济的主旋律，环境保护综合行政执法的改革对于推进环境法治意义重大。一言以蔽之，在生态文明建设如火如荼开展的今天，我国污染治理和环境保护不断加大的力度在立法中得到了及时彰显，日益优美的环境也正是在制定、修改环境法律、精准实施环境法律后获得的效果。

二、我国生态环境法律实施的成效

生态环境法律若不实施便是纸上的法。我国实施生态环境法律的方式主要表现在控制污染事故发生率、处理公众环保来信来访和人大议案和政协提案、进行环境行政执法、环境刑事司法、环保督察等方面。有目共睹的是，我国执法、司法通过推进污染治理、发展低碳循环经济、实行生态环境建设和农村环境综合整治、开展重点领域风险防控、强化环境保护监管等举措，环境污染得到了很好的控制，环境质量明显改善，具体表现为②生态环境法律实施的成效涉及的面非常广，如工业污染防治投资、清洁生产、循环经济发展、环境影响评价、环境监测、环境应急、环境保护能力建设投资、工业企业建设项目竣工环境保护验收情况以及河流、湖泊、海洋、大气、固体废物的治理效果。囿于笔者的研究领域，文章将成效主要落脚在法律领域的成效。：

（一）环境污染事故不断下降

与经济社会发展和行政执法力度相适应，我国环境污染事故发生数呈抛物线发展趋势。环境法律实施初期，由于地方政府注重发展经济，忽视保护环境，环境污染事故呈不断上升趋势。根据表8，1985—1994年为环境污染事故高发时期，每年维持在2 000 起以上，最高峰值在1988年，达到了惊人的3 699 起。随着国家环境保护国策的大力推行和环境执法力度的加大，1995年开始环境污染事故急剧下降，较之于1994年的3 001起下降到了1 966 起，降幅达到34.5%。除2000年事故发生数为2 411 起之外，1995—2005年的事故数均维持在1 400 ～2 000 起之间。2006年开始事故数开始下降至1 000 起以下，至2017年仅为302 起。环境污染事故的这种发展趋势既与我国工业化程度相关，也与环境立法、执法、司法力度相关。根据表9，1990—2010年我国污染事故中废水事故最多，其次为废气事故。固体废物与噪声污染事故大体相当，海洋污染事故最少，其他事故也占有一定比例。1990—2010年间，污染事故造成的直接损失最多的为2009年，达到了43 354.4 万元。其次为2004年为36 365.7 万元。根据表10，1991年来环保部门处理突发性环境事故整体呈下降趋势，且绝大多数为一般事故，其次为较大事故、重大事故，特大事故数最少。特大事故数最多的是1993年，为64 起。2010年后我国特大环保事故数开始清零，重大事故数也在2012年开始变为个位数。这些数据可以间接反映出我国环境法律出台及实施后对污染事故控制效果明显。

表8 我国1985—2017年环境污染事故发生的数据†

表9 1990—2010年我国污染事故分类①具体为何种污染，可以参见张慧良等论文《我国近30年环境污染事故案例分析的初步研究》，载中国灾害防御协会风险分析专业委员会2010年《“中国视角的风险分析和危机反应”——中国灾害防御协会风险分析专业委员会第四届年会论文集》。及直接损失情况†

表10 1991—2017年环保部门处理突发性环境事故类型①2005年前，环境污染事故的分级与一般安全事故无异。2005年5月24日，国务院办公厅印发的《国家突发环境事件应急预案》对环境污染事故进行了专门分级。2014年，国务院办公厅又重新印发了《国家突发环境事件应急预案》（国办函〔2014〕119 号），附件一重新规定了“突发环境事件分级标准”。情况 次

（二）公众环境诉求基本得到了及时解决

人民群众对环境问题的诉求很多情况下都是通过来信来访方式实现，人大代表、政协委员则通过议案和提案助力环境保护工作。根据《中国环境年鉴》对1999—2010年的来信来访及人大、政协关于环保的建议议案和建议提案进行的统计（表11 ～12），我国信访、环保等国家机关处理来信来访反映的问题比率很高，处理大多比较及时。各级人大、政协对环保建议的议案、提案办理每年之间数量差距不大，但都办理比较到位，办理数量整体呈增长趋势。来信来访数量大说明公众参与环境治理积极性高，人大、政协及时办理议案、提案说明环境多元共治举措得到了 落实。

（三）环境行政执法成绩斐然

无论哪个国家，行政执法手段均是治理污染、保护环境的主要手段，我国也不例外。我国环境行政执法机构名称已几经变化②我国最高生态环境行政管理机构名称变化历程为：1974年10月成立了国务院环境保护领导小组；1982年5月，国务院环境保护委员会成立，城乡建设环境部组建，部内设环境保护局；1984年12月，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局；1988年将环保工作从城乡建设部分离出来成立独立的国家环境保护局（副部级）；1998年6月更名为国家环保总局（正部级）；2008年7月更名为环境保护部；2018年3月更名为生态环境部。，执法体制也经历了从单一环境行政执法到生态环境保护综合执法的转变。不管机构名称和执法体制如何变化，环境行政执法的方式变化不大，通常采取常规执法、专项行动、来人来信处理相结合等执法方式，通过检查企业、查处环境违法企业、追究责任人责任、挂牌督办环境违法案件、解缴排污费、对环境违法人员进行行政罚款、对环境污染受害人进行赔偿、对环境违法企业进行关停并转等举措保护生态环境。我国生态环境法律实施以来，环境行政执法力度不断加大，成绩斐然（表13 ～14）。表14 可以看出，解缴排污费的单位数呈抛物线趋势，1989年开始成增长之势，至2003年达到顶峰后开始下降，解缴排污费的数额却呈不断增长之势，2017年为最高值219.91 亿元。污染事故罚款数也呈不断增长之势，2017年达到最高值1 158 048.5 万元。污染事故赔款总额以及因污染关停并转的企业数与污染事故发生情况基本相适应。表15 可以看出，1997年以来我国环境行政执法机关受理的环境行政处罚案件数、实施的行政复议案件数都在不断增多。这说明了我国生态环境行政执法力度在不断加强。

表11 1999—2010年来信来访及提案议案办理情况

表12 2011—2017年来信来访及办理情况†

（四）环境刑事司法威慑力大增

刑事手段是环境保护的最后手段，也是最严厉的手段。1997年刑法典在刑法分则第六章第六节规定了破坏环境资源保护罪，其中规定的重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪均属于严重污染环境或者造成重大环境污染事故的违法行为。由于定罪标准太高，加之地方政府倾向于通过污染发展经济而非在环境保护中发展经济，1998—2010年间，环境行政执法机关向公安机关移送涉嫌污染环境方面的犯罪数极少，至2010年才达到11 起。2011年，《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，降低了入罪标准，环境行政执法机关向公安机关移送的犯罪数开始大增，2013年立马达到706 件，移送数量超过以往10年总和。2014年达到2180 件，是过去10年总和的2 倍，具体数据见表16。污染环境刑事案件的审判数与移送数大体相当（表17）。尽管我国生态环境行政执法机关向公安机关移送污染环境犯罪的案件数和人民法院审判污染环境犯罪的案件数呈不断上升趋势，但移送和审判数量的增加却从反面体现了国家开始用最严格制度最严密法治从严惩治污染环境犯罪的态度，彰显了环境行政执法、环境刑事司法机关从有罪少究到有罪必究的基本立场，对潜在环境犯罪的威慑力非常强，遏制犯罪的效果也非常好①生态环境行政执法机关移送犯罪数之所以增加并非刑事制裁效果不好，而是由于：1）2011年《刑法修正案（八）》将之前的重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，大大降低了入罪标准；2）最高人民法院、最高人民检察院先后在2013年、2016年通过司法解释细化了污染环境罪“严重污染环境”的定罪标准，使得污染环境犯罪案件追诉的可操作性更强；3）生态环境行政执法机关、刑事司法机关严格把握了污染环境罪的定罪标准，做到了有案必移，移案必究；4）中央生态环保督察工作让污染环境犯罪行为无处可逃。。

表13 2000—2015年我国环境保护专项行动部分数据

表14 1989—2017年环境行政执法成效†

表15 1997—2017年环境行政机关受理行政处罚及复议案件数

（五）环保督察效果前所未有

“生态问责制是决胜全面建成小康社会的重要保障”[7]，是生态环境法律实施最有力的抓手。我国生态问责主要通过对环境保护活动进行全过程监督后发现问题进行惩罚实现。环境监督既有内部监督，也有外部监督。内部监督就是行政监督，是指行政机关内部上下级之间、专设的行政监察、审计等机关对行政机关及其工作人员进行的监督。外部监督是指国家立法机关、司法机关、党的各级机关以及社会团体、新闻舆论、公众等多种政治力量和社会力量对国家生态环境行政机关、刑事司法机关及其工作人员的行政行为和司法行为所实施的监察、检查、督促和指导。从实施效果来看外部监督远远好于内部监督。外部监督以中央生态环保督察这种监督方式最为有效。党政同责式中央生态环保督察带着“钢牙”对整改不力、马虎应对的地方党委、政府进行问责，“一批百姓反应强烈或久拖不决的环境问题得到解决，地方党政领导对环保工作的重视达到前所未有的程度”[8]。截止2019年9月，中央生态环保督察中央环保督察先后开展了第一轮四批督察、第一轮两批“回头看”、第二轮第一批督察工作，共“受理群众举报21.2 万余件，解决群众身边环境问题15 万余件，罚款24.6 亿元，立案侦查 2 303 件，拘留2 264 人，移交责任追究问题509个”[9]，成绩十分亮眼（表17 ～20）。第二轮第二批中央生态环境保护督察工作组也已经于2020年9月1日进驻北京、天津、浙江、中国铝业有

限公司、中国建材集团有限公司以及国家林业和草原局开展督察工作，至2020年9月10日短短十天，已经取得了初步效果（表21）。环保督察通过办理举报问题，立案查处问题，对违法犯罪人进行罚款、行政拘留和刑事拘留，对责任人进行问责，既处罚了已经实施的违法犯罪行为，也充分发挥了行政处罚、刑事处罚的威慑教育功能，预防堵截了潜在的环境破坏行为出现。

表16 1998—2018年环境执法机关向公安机关移送污染犯罪案件数 单位：件

表17 1998年以来部分年份污染环境犯罪案件判决数[6]

表18 2016年第一轮四批中央环保督察组反馈问责情况

表19 第一轮两批中央环保督察组回头看成绩

表20 第二轮第一批中央生态环保督察工作成绩[16]

表21 第二轮第二批中央环保督察工作成绩（数据统计至2020年9月10日）[17]

三、结语

生态环境法律的产生和发展是法律代替环境政策的必然逻辑。我国生态环境法律从无到有、从少到多、从不完善到完善直至形成完整的法律体系，时间只有短短三十多年。这一时期正是我国经济飞速发展的时期。我国生态环境法律虽然制定了严苛的法律制度，赋予组织、企业、公民等主体环境保护义务，某种程度上似乎束缚了经济发展的手脚，但以牺牲环境为代价的发展会带来经济、社会、人类不可持续发展的灾难。环境法律法规要求公民、企业等主体承担环境保护义务、遵守环境保护制度的目的是为了实现可持续发展、科学发展、绿色发展和高质量发展，是为了绿水青山这座金山银山，也是为了人民群众的美好生活。法律的生命在于实施，没有生命的法律就是纸上谈兵。尽管我国生态环境法律还存在一些漏洞，实施中还存在这样那样的问题，但我国三十多年的生态环境法律实践表明，环境法律一直在推行清洁生产、发展低碳循环经济、治理污染、保护环境中担当主角，法律的强制力一直在为中国绿色发展和高质量发展保驾护航。我们有理由相信，随着生态环境立法、执法和司法的不断完善，法律的实施成效一定会更为有效，美丽中国建设目标一定会更早实现。