宅基地流转中地方政府行为失范问题研究

摘要：在农村宅基地流转的过程中，地方政府由于内部组织激励不足、外部监管不到位等，损害农户利益、造成土地资源流失等问题层出不穷，政府行政职能边界不清、权责不分不仅损害了政府公信力，急功近利的政绩观也损害了人民的利益。本文从地方政府行为失范的角度出发，分析了宅基地流转中地方政府行为失范的生成机理与深层逻辑，并提出政府行为应当在宅基地流转中充当引导者、监督者和服务者的角色，厘清自身的合理定位，才能真正维护农民利益，保障宅基地流转健康发展。

Abstract： In the process of rural homesteads circulation， due to insufficient internal organizational incentives and inadequate external supervision， local governments have harmed the interests of farmers and caused the loss of land resources. The unclear boundaries of the government's administrative functions and the undifferentiated power and responsibility not only damage the government's credibility， but also damage the people's interests by eager for quick success and quick gains. From the perspective of local government behavior anomie， this article analyzes the generation mechanism and deep logic of local government behavior anomie in the transfer of homesteads， and proposes that government behaviors should act as guides， supervisors and service providers in the circulation of homesteads， and clarify their own reasonable positioning， in order to truly safeguard the interests of farmers and ensure the healthy development of the circulation of homesteads.

关键词：宅基地流转;地方政府;行为失范;行政职能

Key words： homestead circulation;local government;behavioral anomie;administrative function

中图分类号：F321.1;D630                             文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）30-0242-04

1  概述

1.1 研究背景

近年来，随着城乡社会结构的变化和城镇化进程的加快，我国农村人口大量向城市流动。农村人口的大量减少，致使数千万亩的宅基地处于闲置、低效用状态，而城市的快速发展，对土地的需求量又在不断增加。一方面，农村宅基地低效利用的比重较高，另一方面，城镇建设用地面临土地资源刚性增长的约束，供需矛盾十分尖锐，亟待解决。宅基地有偿流转既可增加农民财产性收入，减少经济负担又可盘活农村建设用地存量、提高宅基地利用效率、改善农居条件和环境，为城乡发展和建设腾挪空间。宅基地流转中涉及各方利益，地方政府就是宅基地流转过程中的相关利益主体之一。目前，囿于我国现行的法律法规不健全和相关制度的障碍及政府的职能边界不清、权责不分等，致使宅基地流转的过程中地方政府行为失范现象屡见不鲜。政府行为失范，由此衍生出宅基地非法流转、农户利益受损、收益分配格局错位等问题，这既损害了政府的公信力，也损害了人民的利益。因此，优化地方政府行为，引导并规范农村宅基地流转秩序，实现城乡建设用地的市场接轨，对于盘活农村宅基地，提高闲置宅基地利用效率，缓解城市发展用地供需不足的矛盾，推进新型城镇化的进程，进而实现城乡统筹和谐发展具有重要意义。近年来国家颁布的一系列政策法规，如2020年中央号文件提出：“扎实推进宅基地使用权确权登记颁证，以探索宅基地所有权、资格全、使用权‘三权分置为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。这为下一步政府引导宅基地进行流转，建立完善的农村宅基地流转机制提供了制度保障。

1.2 文献综述

笔者通过梳理相关文献发现，目前关于宅基地流转问题的研究成果主要集中在以下方面：农户宅基地流转意愿的影响因素分析、宅基地流转模式研究、宅基地流转农户福利问题研究、宅基地流转中地方政府行为研究等。关于农户宅基地流转意愿的影响因素分析，张振勇等（2014）研究结果表明，农户宅基地自由流转的意愿主要受性别、年龄、家庭人口数、房屋建筑面积、村庄对外交通便利程度、是否发生过耕地流转、是否接触过宅基地流转、是否认可宅基地流转提高幸福指数八个因素的影响[1]。张梦琳等（2017）运用交叉表和Logistic回归模型对农户宅基地流转意愿进行分析，并提出非农就业、高层次收入和有城镇住房的农民更偏向于选择宅基地流转[2]。关于宅基地流转的模式，岳永兵（2016）认为农村宅基地退出有5种模式，即政府主导的模式、有限市场主导的模式、村集体主导及隐形退出模式，并指出由于区域位置、资源禀赋和社会经济发展条件等不同，全国不可能有统一的模式[3]。张梦琳（2017）总结出农村宅基地流转的四种模式，即农民自发宅基地流转、“宅基地换房”模式、“指标捆绑挂钩”模式及“地票交易”模式，并指出农村宅基地形成了一条从农民自发流转到政府探索主导流转，从实物流转到指标（发展权）流转的演进路径[4]。关于宅基地流转农户福利问题研究，何映雪等（2016）研究结果表明农户流转宅基地后其居住条件、社区环境、社会保障和心理感受等方面的福利，提升特别是社区环境提升明显[5]。李欢等（2019）基于德清縣为研究对象，采用模糊评价法和Logistic回归模型，研究得出不同模式下的宅基地退出后的福利水平不同，因此需探索创新宅基地退出模式，改善农民福利[6]。关于宅基地流转中地方政府行为研究，吴远来等（2014）指出在宅基地置换实践中，宅基地置换目标、置换原则、政府职责、置换市场需求等方面政府行为出现的偏差[7]。张琴等（2018）运用博弈模型研究了政府在宅基地流转中的角色定位，根据研究结果提出政府应通过制定合理的税收制度、发挥监管作用及搭建流转平台等形式来参与流转[8]。已有文献对宅基地流转中相关问题的研究，对今后农村宅基地的流转工作提供了一定的参考，具有较强的现实意义。同时，也为我们深入探讨宅基地流转中地方政府行为问题提供了重要的价值参考。不过，关于宅基流转中地方政府行为研究，已有文献关于政府行为问题的研究不够全面。基于此，本文重点分析了宅基地流转中地方政府行为失范的生成机理与深层逻辑，并提出优化地方政府行为的策略。

2  宅基地流转中地方政府行为失范的生成机理

2.1 宅基地流转中地方政府角色定位不清

在宅基地流转过程中，存在政府角色定位不清的问题，即地方政府行为的越位、缺位、错位现象。政府行为越位主要是指地方政府利用自身的行政权力，行使不属于自身职权范围内的行为，取代了其他行为主体的职能。在农村宅基地流转的实践中，政府扮演的角色应当是中介，充分引导市场参与各方实现信息共享和交换，为农村宅基地流转市场交易提供良好的政策支持和公共服务。然而，在宅基地流转的实践过程中，政府行为发生了越位。主要是地方政府干预宅基地的流转。一些地方官员为了自身利益，利用行政因素进行干预，强行推行宅基地流转。或者是一些地方政府为了完成经济任务，把宅基地流转出去以获得转让金。此外，影响宅基地流转的价格。由于农村宅基地牵涉重大利益，地方政府更加倾向于与大型利益集团达成合作，政府获得大笔资金和政治资本，企业获取开发土地，而农户由于处于弱势地位，只能获取少量资金补偿，既不能平等地参与到三方协商中，也无法决定自己的宅基地能否流转，这是政府公权力损害农户利益的一种典型代表。宅基地流转中政府行为的缺位是指应该由政府管的事情，但其没有履行的行为。地方政府没有很好的引导农村宅基地的流转，地方政府在执政过程中，服务意识不强，为民执政的理念缺失，官僚主义、形式主义仍屡禁不止。在农村宅基地流转过程中，政府没有很好地履行职能，例如缺乏专门机构统计宅基地流转数据、记录情况并跟踪进展，这直接导致供需双方信息不对称。宅基地流转中政府行为的错位，因为在地方政府组织机构中，存在职能部门分工不清、权责交叉等问题，宅基地多头管理模式不利于宅基地的流转，在宅基地流转中存在的突出问题也难以及时解决。

2.2 宅基地流转中地方政府制度供给不足

针对农村宅基地问题，近年来，中央政府出台了一系列的政策制度，为农村宅基地制度的改革提供了政策支持。但地方政府在具体制度供给上却滞后于现实需求，这一情况在农村宅基地流转问题上，表现得尤为凸出。按照我国现行的《土地管理法》，宅基地属于农村集体经济组织所有，农户依法取得宅基地后对其只有使用权，没有所有权。农村宅基地的流转是指使用权的流转，流转的宅基地必须是已经通过集体经济组织批准为宅基地的土地。农村宅基地使用权允许流转必须限制一定的条件[9]。宅基地流转的主体必须是集体经济组织内的成员且依法合理拥有的宅基地，流转必须通过合法的方式，如出租、转让、置换等。然而，现实中许多地方政府并没有明确农村宅基地流转的条件，由此造成宅基地流转的混乱。农村宅基地使用权流转后，地方政府应出台宅基地使用权登记制度，明确现在的使用权人，以便规范宅基地的管理。但在具体的实践中，很少有地方政府能将此项制度贯彻落实。此外，地方政府没有明确宅基地流转收益分配制度，尤其是对于地方政府主导的宅基地流转收益，由于没有制定明确的收益分配制度，流转收益的绝大部分被地方政府或者地方官员占为己有，最终损害了村集体或农户的利益。基于以上分析，在农村宅基地流转中，地方政府没有明确宅基地流转的条件、地方政府没有出台宅基地使用权登记制度及地方政府没有制定明确的流转收益分配制度，地方政府这些制度供给的不足，导致其没能有效引导出一个健康的宅基地流转市场。

2.3 宅基地流转中地方政府监督职能缺失

根据当前宅基地流转情况可知，宅基地买卖双方的需求都是客观存在的。一方面，农民出租、转让闲置的宅基地，另一方面，部分城市居民希望在农村购买农村宅基地。虽然供需双方的需求客观存在，但交易却并不合法，增加了市场交易成本，引发市场秩序混乱。作为地方的行政机关，在宅基地流转前，地方政府没有及时出台相关政策和实施细则予以规范，乡镇等地也没有设立完善的农村土地流转机构，农户私下转让的宅基地不受法律保护，存在较大风险和隐患。宅基地流转过程中，农户作为绝对的弱势方，若遇到地方官员与开发商相互勾结，不但导致土地资源的大量浪费，还可能出现开发失败，无法兑现对农户的承诺等情况，带来的负面影响十分深远。宅基地流转后，地方政府后续的监督监管职能缺失，导致农村出现土地资源流失、损害农户、农村利益情况的发生。有些地方为了实现经济快速增长的目标，对土地大肆开发，造成周边土地无法耕种，甚至破坏环境。地方政府的监管机制缺失，直接严重威胁了农户的生存权，甚至影響社会的长治久安。在地方政府的组织机构中，没有专门针对农村宅基地流转过程中出现问题的仲裁机构。当农户因为宅基地流转问题产生纠纷时，因为没有畅通的申诉渠道，农户往往会先到村委会寻求帮助。然而，村委会并不能解决此类共性问题。现实中，政府把村委会变成了自己在地方的附属机构，很多村委会成了政府在农村权力的延申和扩张，致使农户利益受损。地方政府缺乏专门的申诉渠道，各部门之间相互推诿也使得宅基地流转争议案件久拖不决，影响农村社会发展。

3  宅基地流转中地方政府行为失范的深层逻辑

3.1 地方政府内部激励不当

组织学理论认为，组织内部及其成员受内部激励制度的支配。政府作为一个国家权威组织，是由不同层级组成的、分工明确的组织机构。政府工作人员作为组织内部成员，不仅由于政府这个组织与社会等对外交换资源得以生存，同时还受组织内部激励制度的约束和利益分配。理论上来说，组织激励机制合理、科学，可以促使内部成员为达成组织的一致目标而不断努力。然而，实际中由于信息传递不对等、组织成员间的行为难以控制等因素，政策制定者很难完全掌握受众面的利益诉求，导致组织内部激励机制难以达到预期效果。在宅基地流转管理方面，地方政府则因地制宜，根据中央政策出台具体的实施细则。近年来，中央政府陆续出台多项宅基地制度改革等文件，总的政策指导方向是建立宅基地有偿、适度流转制度。对地方政府而言，出台多项制度鼓励闲置宅基地退出，本应具有很好的政策引导作用，但实际操作层面上，却由于组织内部激励政策不当的原因，造成很多基层公务员执行政策偏差。地方政府的内部激励不当，主要体现在把地方官员的绩效考核与地方经济的发展相挂钩。对地方官员而言，尽早取得政绩是获取政治晋升资本的重要筹码，财政管理体制改革又促使地方政府一方面需要承担大笔公共财政支出，另一方面又没有太多财政自主权。也就是说，地方政府和地方官员受到了组织激励制度过于强化的影响。地方政府的这种内部激励制度不当，最终损害了农民利益，更有甚者激化社会矛盾。

3.2 地方政府运用权力寻租

寻租理论认为，在市场经济的条件下，一些人会通过合法或非法手段谋求经济租金，由此产生相应的政治活动或经济活动。寻租活动者尤其是其中的利益集团，为了追求一种高额垄断的利润，即租金，常常通过游说或贿赂等方式来进行[10]。寻租往往和政府的权力尤其是其行政权力紧密联系在一起，在经济社会中，它会导致经济资源的低效和浪费，同时对政治生活也会产生严重的负面影响。按照不同的分类依据来划分，寻租有几种不同的类型，而本文所讲的寻租主要是指政府运用权力的寻租，也就是政府利用手中的权力为了实现自身的利用或者某些集团的利益，避开各种控制、法规、审查等，而进行的一系列的活动。具体到农村宅基地流转问题上，地方政府具有对宅基地的管制权力，这为政府寻租行为提供了契机。在宅基地流转市场上，地方政府具有垄断宅基地流转方式的权力，又由于农户没有太大的话语权，更加助长了地方政府的垄断行为，由此带来一定的负面影响。地方政府组织是理性的经济人，以追求个人收益最大化为原则。为了自身利益最大化的目标，在宅基地流转问题上，地方政府很容易从底层百姓身上攫取利益，如政府运用手中行政权力与一些开发商合作，转让农村宅基地的使用权，由此获得宅基地转让租金。宅基地转让金，这一典型的还未被纳入中央财政预算统一管理的收入来源，成为地方政府年度财政收入的一项重要来源。总之，地方政府利用权力寻租，不利于宅基地流转市场的健康发展。

3.3 委托——代理机制的失效

在处理农村宅基地的问题上，国家运用了委托代理机制，即中央政府是委托人，地方政府是中央政府的代理人。中央政府对农村宅基地问题的政策意图都十分清晰明确，但落实到具体的制度实践中，往往差强人意，出现政策执行中的偏差，造成地方政府行为失范。反观整个农村宅基地管理的委托代理机制，代理方面出现了问题。究其原因，我国有五级政府，除中央政府外，其余四级政府都可称作是地方政府，而每一级地方政府中又存在许多部门，这样一来在委托代理过程中，就会出现地方政府传达信息的不对称。在宅基地流转管理问题上，中央政府难以对每一级地方政府行为进行有效观察，更不容易控制，从而诱使地方政府为追求自身利益最大化，在执行宅基地流转问题的过程中产生行为失范现象。此外，当前我国地方政府的监督机制不完善。具体到宅基地流转中，地方政府关注自身的政绩最大化和财政收益最大化，依据自身的偏好，垄断农村宅基地流转，由于缺乏有效的内外部监督体系，致使农户权益严重损害。对于农村宅基地流转过程中地方政府行为失范的问题，由于中央政府的问责约束机制尚不健全，这样一来更加助长了地方政府的行为失范。基于以上原因，整个委托代理机制在运行过程中产生逆向选择和道德风险，也就是委托代理机制的失效，致使农村宅基地流转中地方政府行为失范。

4  优化宅基地流转中地方政府行为的对策

4.1 地方政府行为在宅基地流中应有合理定位

根据有限政府理论，地方政府在宅基地流转问题上应当充分尊重市场规律，政府扮演的角色主要应当是宏观调控和政策支持，而不应过多插手干预市场行为。应当充分发挥市场调节的基础配置作用，当市场调节失灵时，政府再运用行政手段进行调控。此外，要特别注意政府干预的目的不是以强制手段取代市场，而是解决市场失灵带来的一系列问题。由于宅基地流转问题关乎民生、经济、社会等多方面的效益，地方政府在行政调控过程中不应只注重某一方的利益，而应当综合平衡各方利益。总而言之，在宅基地流转工作中，地方政府应当充分尊重农民的主体地位，正确处理政府行政与市场经济之间的关系，引导宅基地流转健康可持续发展。

4.2 地方政府行为应当是宅基地流转的引导者

一方面，政府应当构建完善的法律框架体系引导宅基地流转健康发展，另一方面，需要更加完善社会保障体系，使农民不再依靠以地养老，解除有意将宅基地租售农户的后顾之忧。这对地方政府的执政能力提出了很高的要求，要求政府工作人员的工作进一步做实做细，要深入农户家中，掌握农户关于宅基地流转的思想动态。改革现有行政制度体系，进一步明晰各部门的权责和任务分工，着力引导不同的社会体系加入到市场竞争中，而不是運用行政手段插手干预正常市场行为。在我国大部分农村地区，农民对土地的依赖程度还比较高，宁愿土地闲置也不愿出让，将土地视为他们最后生存的保障。这在客观上造成宅基地流转的主观意愿不强，这就特别需要地方政府将惠民政策落到实处，加大财政投入，完善村民基本社会保险制度，解除群众的后顾之忧。

4.3 地方政府行为应当是宅基地流转的监督者

现行制度体系决定了我国行政体系是自上而下的管理关系，地方政府在宅基地流转过程中必须加强自我监督和约束，不利用手中权力进行利益寻租，不以行政手段干预市场竞争。要完善宅基地流转的监督机制，地方政府做好宅基地流转的监督者，不仅要加强宅基地流转前、流转时及流转后各个环节的监督，还要加强政府内部的监督。尤其要关注地方一些官员是否与开发商之间存在不当利益关系，对开发商要有明确的监督管理机制，促使其合理利用宅基地资源，不侵吞国有资产，将土地开发收益回馈给村民，真正将“为人民服务”落到实处。此外，还应建立统一完善的宅基地流转价格评估机制，从组织制度方面严查严惩在宅基地流转过程中以权谋私、买地卖地等违法行为。

4.4 政府行为应当是宅基地流转的服务者

宅基地与一般的商品不同，它是农户赖以生存的根本。因此，政府在引导宅基地有序流转的同时，应当特别关注农户的生存和生活问题。改革开放以来，我国工业得到飞速发展，相对农业及农村发展就比较滞后。为使农民也能共享改革发展的成果，增进社会公平，政府针对农民应当有更加优惠的政策支持。由于我国大部分农村地区信息比较闭塞，农户对宅基地的政策法规了解不全面，接受信息的程度也有限，有些地区甚至没有相应的土地流转平台。政府应当加大财政投入，建设完善土地流转平台，充分发挥公共管理职能，着力解决信息不对等问题。不断完善农村基本设施建设，提高农村基本保险制度的覆盖面，加强对农民的就业技能培训，关心农民的生存生活问题，真正做惠民政策的实施者。

5  结语

在农村宅基地流转过程中，地方政府由于内部组织激励不足、外部监管不到位等原因，损害农户利益、国有资产流失等问题层出不穷，政府行政职能边界不清、权责不分不仅损害了政府公信力，急功近利的政绩观也损害了人民的利益。本文对中地方政府在宅基地流转中行为失范的生成机理与深层逻辑进行了研究，强调地方政府在农村宅基地流转工作中应当更加注重科学性、公平性和服务性。在处理宅基地流转问题的过程中，政府需要兼顾各方利益，并根据实际情况对制度进行及时调整和规范。政府是制度的制定者和践行者，只有不断改革政府制度和组织架构，不断推进体制创新，完善组织流程，减少宅基地流转过程中产生的突出问题和矛盾，才能够充分保障宅基地流转的健康发展。

参考文献：

[1]张振勇，杨立忠.农户宅基地流转意愿的影响因素分析——基于對山东省481份问卷调查[J].宏观经济研究，2014（06）：124-131.

[2]张梦琳，舒帮荣.农民分化、福利认同与宅基地流转意愿[J].经济体制改革，2017（03）：95-100.

[3]岳永兵.宅基地退出：内涵、模式与机制建立[J].改革与战略，2016，32（11）：135-138.

[4]张梦琳.农村宅基地流转模式演进机理研究[J].农村经济，2017（05）：13-18.

[5]何映雪，黄小兰，邵英，吴郁玲.武汉市农户宅基地使用权流转的福利变化研究[J].广东土地科学，2016，15（05）：10-16.

[6]李欢，张安录.农村宅基地退出前后农户福利测度及其动态变化——以浙江省德清县201户农户为例[J].农业技术经济，2019（07）：79-90.

[7]吴远来，梅雨.宅基地置换实践中政府行为偏差分析[J].农业经济题，2014，35（11）：104-108，112.

[8]张琴，王凯宇，赵丙奇.农村宅基地流转中政府定位研究——基于利益相关者博弈分析[J].宁波大学学报（人文科学版），2018，31（04）：65-69.

[9]朱彤晖.农村宅基地使用权流转问题研究[J].法制与社会，2011（23）：97-98.

[10]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2009（10）：164-165.

基金项目：安徽财经大学2019年研究生科研创新基金项目“乡村振兴背景下农村闲置宅基地治理路径研究”（ACYC2019194）。

作者简介：魏朋娟（1993-），女，安徽亳州人，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向为乡村治理。